镇江体制改革突破中间梗塞 探索现代服务型政府

　　这是一场涉及镇江36个政府部门和单位的变革，但其影响力却远远超出这些部门甚至镇江。纷纷前来取经的省内外同行表示，她在整合行政资源、提高行政效率、降低行政成本、强化政府服务职能等方面所作的种种探索，对建设现代服务型政府具有积极的推动和借鉴作用，而服务型政府是我国行政管理改革的目标选择。

　　在镇江，这场变革被概括为“两集中、两到位”。

　　“收发室”，中心普遍面临的难题

　　2004年，在镇江市委、市政府开展的“创一流环境、评满意机关”活动中，成立仅有一年多时间的镇江市行政服务中心综合得分名列第一名。

　　荣誉并没有使中心产生自满自得。相反，在与外地同行认真对比后，他们清醒地看到自己的不足：

　　承诺时限长。如，即办件占日均办件量的37.8%，而苏州市占日均办件量的50%以上；基本建设项目的审批承诺时间为191个工作日，上海浦东为60个工作日。

　　审批环节多。许多行政许可项目的审批涉及到多个处室和多个分管领导，最多的部门涉及到8个处室、7个分管领导。镇江实行“一审一核”的项目为78个，但浙江绍兴市多达214个。

　　效率不高的背后是体制问题。政府部门的权力主要是两项：许可（审批）和监管。许可项目进中心后，环节少了，时限短了，程序公开透明了，监督加强了，搭车收费、吃请受礼等权力寻租的空间必然大大缩小。因此，不少项目应进而未进中心，或虽在中心设立了窗口，但授权不到位，窗口只能接待、咨询和收发件，审批仍在后台，群众往往要在中心和部门间来回跑。企业借调人员充当“首席代表”虽然只是个别现象，但却从一个侧面反映：出于部门利益甚至是个人利益的考虑，部门对中心存有“离心力”。

　　要使行政服务中心摆脱普遍面临的“收发室”之困，真正成为造富百姓的德政工程，进而促使各部门切实转变职能，建设服务型政府，必须深化改革。“两集中、两到位”就是基于这一判断而采取的破冰之举。

　　体制变革，突破“中梗阻”

　　所谓“两集中、两到位”即：部门审批（服务）职能向一个处室集中，成立集中行使审批（服务）职能的行政服务处；行政服务处向市行政服务中心集中，整建制进中心运作。审批（服务）项目进中心到位，中心窗口成为部门实施行政许可的唯一窗口；审批权限到位，对窗口首席代表充分授权，使“接待型窗口”成为“审批型”窗口。

　　有两个细节可以证明，这是一次权力、利益格局的调整：

　　2004年，镇江欲削减行政许可项目，一些部门找出很多“本本”，要求增加或保留自身“于法有据”的许可项目；这次，一些部门又找出很多“本本”，以证明自身的项目不在行政许可项目之列，不该“两集中、两到位”。

　　一位部门领导私下表示，我一年审批200多个项目，不讲别的，起码结识200多个朋友。审批权都集中到中心，以后哪还有人来找我？

　　正是充分估计到可能出现的“中梗阻”，镇江推行“两集中、两到位”既坚决、积极又周密、慎重：

　　市政府成立“两集中、两到位”工作调研领导小组，逐一与进市行政服务中心的部门（单位）共同论证并制定切实可行的“两集中、两到位”实施方案。

　　市委书记史和平、市长许津荣多次阐释“两集中、两到位”的意义并亲自检查督促落实情况。

　　市委、市政府出台《关于提高行政效能优化投资环境的十项规定》，明确各部门主要领导为“两集中、两到位”工作“第一责任人”。

　　专题召开全市深化行政审批制度改革提高行政效率推进工作会议，排出“两集中、两到位”进度表，并成立以市委常委、常务副市长江里程为组长的检查验收领导小组，对各相关部门（单位）“两集中、两到位”的工作进行督促检查。

　　多数部门“一把手”认识到这一改革势在必然、不可逆转，尽管搭车收费是部门福利的来源，仍通过与各相关处室负责人沟通交流，统一思想，不折不扣地落实“职能归并到位、工作交接到位、到中心操作到位”的三大目标。

　　一些部门还依据发展的要求和群众的愿望，勇于承担责任，对过时的工作规范，大胆突破；没有规定不能做的，积极去探索；方向得到明确肯定的，努力去深化丰富。如，办理休闲娱乐场所经营证照，手续繁、环节多且互为前置，过去半年也办不好。相关部门试行告知承诺制，即“先上车后补票”，同时加强监管，既压缩了办证时间，也避免了经营中的无序状态。

　　对个别实施不力的部门，监察局负责人上门找主要领导做诫勉谈话，交代纪律，督促整改。截至年底，36个部门和单位均按“进度表”“两集中、两到位”。

　　改变，不仅表现为效率提升

　　“两集中、两到位”带来的直接变化是办事效率和服务质量的提升。目前，在镇江市行政服务中心办理的即办件项目由原来的14项增加到53项，占中心日均办件量的54%；实行一审一核的项目，由原来的72项增加到140项，占中心项目总数的45.3%；承诺件的平均承诺时限，由原来的14.6个工作日压缩到6.4个工作日。中心开设的一事一评系统接受群众评议50457件，满意率达99.85%。群众普遍反映，“两集中、两到位”后，暗箱操作没空间，“研究研究”没时间，“权力寻租”难了也少了。

　　更重要的是，“两集中、两到位”对规范政府行为，促进政府职能转变，起到了积极的促进作用。

　　随着社会组织形式、就业方式、利益主体、分配形式的多样化，社会管理的难度在加大，及时发现和排除各种隐患的工作难度也在加大，政府部门必须要改变靠审批实施管理的习惯，切实加强服务指导和监督管理。根据“两集中、两到位”后人员分工的变化，交通局将加强事后监管列为工作重点。如，以往对危险品运输企业，只是年审时把下关。现在，相关处室定期到企业检查安全技术条件有无降低、车辆是否符合有关技术规定、驾驶人员培训落实情况，预防事故隐患的工作做得扎扎实实。

　　“我们的政府不只是城市的政府，政府各职能部门也不只是城市的职能部门。”农林、卫生、经贸等部门以“两集中、两到位”为契机，形成部门之间支持“三农”的联动机制，积极开展城市产业与农村对接等富有前瞻性的专题调研，为推动政府公共服务职能向农村覆盖，促使城市基础设施向农村延伸，城市优质人力资源向农村流动奠定基础。

　　“两集中、两到位”绝不是简单的职能合并和分工调整，其核心是要在实现政府职能转变方面迈出更大的步子。本着这一认识，镇江众多部门都在深入思考并努力解决政府职能“缺位”、“错位”、“越位”的问题。发改委决定，除国家和省规定必须进行核准的项目外，其他企业投资项目均实行备案管理，并取消工程咨询报告的编制。同时，建立专家库，实行专家论证、技术咨询制度，以确保镇江市“十一五”发展规划的指导性和科学性；建设局积极推进政企分开、政事分开、政府部门与中介组织分开，促进了建设工程设计和工程质量检测的市场化；经贸委通过政策导向、规划指导、补助奖励等措施，引导和鼓励民营企业创新品牌、大力发展循环经济……

　　毫无疑问，随着“两集中、两到位”的深化和完善，其积极效应还将在更多层面展现出来。（作者 董超标王荧郭江陵）

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　　来源：新华日报