贫困山区新农村建设的探索与实践——石楼县移民扶贫调查

　　石楼县是一个国家级贫困县，多年来一直是国家、省、市各级的扶贫重点，但由于自然条件恶劣，贫困状况仍未得到根本缓解。2003年以来，针对自然生态条件对扶贫工作所形成的制约，石楼县提出了坚持以人为本，整合扶贫资源，创新扶贫方式，全力实施移民开发的工作思路，并把移民开发作为牵总全县经济社会发展的重点工程，积极探索贫困山区新农村建设的有效途径，取得明显效果。

　　困境中的选择

　　石楼县位于吕梁山西麓，黄河东岸，自然生态条件十分恶劣，全县1808平方公里的国土面积上有大小沟道5700余条，67％的土地是25度以上的陡坡地，73％的国土面积水土流失严重。全县8．9万农民散居在506个自然村，其中100人以下的自然村占55．7％，73．9％的自然村不通公路，15％的自然村不通电，贫困人口占到全县总人口的一半以上，脱贫人口重新返贫现象也十分严重。“山山和尚头，坡坡鸡爪沟，种田难见苗，十亩一担挑”，是这里农业生产状况的真实写照；“地上没抓的，地下没挖的，手中没花的，心里没盼的”，成了这里经济社会状况的生动表白。有不少自然村“出门就爬坡，人穷光棍多；待遇低校舍烂，教师谁也不愿干”，甚至有的村一天光担水就得两个多小时，电虽然通了，但由于线路长、损耗大，电价要比县城高出一倍以上。

　　改革开放以来，中央、省、市各级累计向石楼县投入扶贫资金2．3亿元，累计派出扶贫工作队154支，各种扶贫方式也尝试了不少，但由于受自然、生态、地理、交通等条件的制约，往往事倍功半，甚至劳而无功。给钱、给物的“输血”式扶贫，只能解决贫困人口的暂时困难，不能使群众彻底摆脱贫困；就地兴办产业，实行“造血”式扶贫，由于受交通不便、信息不灵、销售困难等诸多客观因素的制约，大多很难实施，即使实施了效益也不高，有的甚至因此而背上新的经济包袱；从改善立地条件出发，实施水、电、路、通讯、教育等基础设施项目，又由于居住分散，建设和维护成本很高，使国家和村民都难以承担，往往是半途而废或者受益人口十分有限。在这样一种条件下，长期以来扶贫工作进展缓慢。2004年，石楼县生产总值仅1．5亿元，财政总收入1338万元，农民人均纯收入678元，是吕梁市平均水平的38％，是全省平均水平的26％。

　　可以说，在人类改造自然的能力还十分有限的情况下，一些自然条件恶劣、居住分散的边远山区，客观上是不具备人类生存条件的。无论是输血式扶贫还是造血式扶贫，如果不能突破就地扶贫的束缚，就难以从根本上发挥作用，而逆规律而行，只能造成人力、财力和物力的巨大浪费。面对扶贫工作的困境，石楼县委、县政府深刻认识到，要从根本上改变落后面貌，必须规避那些暂时无法改变的客观条件，把扶贫方式从过去以地为本、以村为本的就地扶贫方式转变到以人为本、以改变人居环境、合理调整生产要素为主的移民扶贫轨道上来。事实上，随着改革开放的不断深入和农村客观环境的不断变化，农民也逐步认识到移民扶贫是改变自身贫困处境的最现实选择。

　　面对边远贫困山村普遍存在的就学难、看病难、娶亲难等社会问题，面对与其他村在生产生活条件和收入上越来越大的差距，山区农民也普遍认识到，只有彻底走出自然条件恶劣的山梁沟峁，才能尽快实现脱贫致富。2004年，石楼县委、县政府原计划当年移民3500人，结果报名的达1．2万人。群众强烈的移民愿望使移民开发成为可能，并奠定了良好的思想基础。

　　探索中的实践

　　在形成共识的基础上，石楼县委、县政府把移民工作放在特别重要的位置。面对捉襟见肘的财政状况和群众生活十分困难的实际，县委、县政府围绕“搬得出”、“稳得住”、“能致富”三个关键，科学规划，整合资源，创新思路，有力地推进了移民开发工作的顺利进行。

　　（一）科学规划，示范先行，做强载体

　　移民工作关系到每个搬迁户的切身利益和长远发展，做好规划至关重要。石楼县按照“出沟、下山、沿路、进镇”的原则，把全县的移民迁入点规划落实到“l城4镇”（即县城、罗村镇、小蒜镇、义牒镇、辛关镇）和82个中心村，实行“山水田林路统筹规划，电讯校医产综合配套”，用五至七年时间，使全县80％以上的人口围绕l城4镇和82个中心村实现集中定居。按照规划，需并村282个，移民9074户38686人。工程实施中，石楼县把离村不离地的就近移民与迁居兴产业的集镇移民结合起来，并选择区位条件、班子状况、群众基础较好的马村、乔则头等12个中心村实施示范移民。小蒜镇教盆焉村是石楼县第一个搞移民开发的村，两年来投资350万元，建起移民住房110套，配套实施了水、电、路、学校等基础工程，可容纳周围12个自然村80％以上的人口。现已入住90户，其中发展养殖专业户47户，建起红枣加工企业1个，从事商品零售、粮油收购、电焊、加工等产业的25户。与此同时，退耕还林32536亩，发展杏林3万亩，新栽和改良红枣l万亩，以枣、杏生产加工为依托，这个村的产业发展势头良好。移民户入住以来，不到一年时间，人均增收200元以上。

　　在示范移民取得成功的基础上，为了提高扶贫移民质量，2005年，石楼县以集镇开发建设为重点，按照“一镇一特色”的思路对五大集镇进行特色化定位，按照“高标准规划、低成本建设，宽主体投资、严要求管理”的思路进行建设，着力增强五大集镇对扶贫移民的承载能力和对移民户的吸引力。各个集镇依托当地资源优势，努力加大开发力度，不断完善服务功能，增强了对移民的吸引和集聚能力。辛关镇依托天下黄河第一湾、帅枣产地、毛泽东《沁园春·雪》写作地、黄河大桥、鲁班桥遗址等旅游资源，着力构建特色旅游集镇；罗村镇依托东山矿产资源的开发，着力构建工业重镇；义牒镇立足交通区位优势，着力构建商贸大镇；小蒜镇依托枣杏资源，着力构建枣杏加工和营销大镇；马村镇着眼传统贸易优势，着力构建牲畜交易大镇。通过加大集镇建设力度，有效地提升了移民开发的质量。

　　（二）加强监督，整合资源，降低成本

　　搬迁资金和工程质量是移民成败的关键。为了规范管理，保证移民工程质量，降低建设成本，石楼县建立了三个层次的监督体系。一是从上到下的行政监督体系，县委、县政府成立了移民开发领导组，各乡镇也成立了相应机构，层层加强了领导；二是专职负责的技术监督体系，对每个移民工程，县政府都下派了专业技术人员蹲点跟踪监督，实行工程技术终身负责制；三是移民参与的民主监督体系，从选址、规划、施工到最后完工，移民户全程参与，强化了对移民工程的监督。与此同时，建立了工程项目申报审批、工程公示、责任追究等制度，确保了移民工程的进度和质量。

　　资金短缺是移民开发最大的制约因素，为了解决资金问题，石楼县在用好国家移民政策的基础上，结合实际制定出台了一系列有利于移民搬迁的优惠政策，有效地保证了资金的筹措和工程建设。一是把争取上级政策性投资和有效整合扶贫资源结合起来。2004、2005年先后争取到省移民补助资金1890万元，争取回7支省扶贫工作队和19支市扶贫工作队，为移民开发奠定了坚实的基础。在扶贫资源的整合上，省、市、县扶贫工作队全部安排进驻移民村，各种扶贫资金集中投入移民村，整村推进等扶贫项目集中安排到移民村，各种移民建设税费减免政策突出支持移民村，仅省、市、县三级扶贫队就在移民村铺开了总投资达960．34万元的各项工程，两年内全县累计投入移民开发的资金达9930万元（相当于石楼1983年至2004年22年的财政总收入），完成建筑面积11．3万平方米。有限资源的集中投入和科学合理利用，使好钢用在刀刃上，有力地促进了移民开发的进行。二是通过公开招标和移民户参与建设的办法，最大限度地降低了移民工程成本。实行公开招投标的工程，在保证质量的前提下，尽可能低价定标。裴沟乡乔则头村移民建房每平方米招标价仅为341元。在移民工程建设中，优先让移民户承揽工程，优先吸纳移民户打工，优先使用移民户的车辆和原材料，不仅保证了工程质量，而且降低了工程造价。曹家垣乡许家山垣移民工程每套平房（两间）造价仅为1．6万元，移民户平均每户5口人，可获移民补助资金1．25万元，每户仅需自筹3500元就可入住。

　　（三）强化配套措施，确保稳定增收

　　移民开发，移得出是前提，稳得住是关键，能致富是目的。为了使移民户通过搬迁切实增加收入，石楼县同步配套实施了四大支持工程。一是退耕还林工程。退耕还林工程不仅能够改善生态环境，对石楼县来说，退耕还林的粮款补助还是群众的一笔重要收入。五年来，国家累计补助石楼县粮食5490万公斤，折款1．2亿元，仅2004年补助款就使退耕区农民人均增收425元。今后5年，石楼县计划退耕还林面积达到100万亩，移民搬迁村将实行整村退耕还林，从而使移民户在兴办其他产业尚未见效的起步阶段，人人能享受退耕还林粮款补助政策，解决最基本的吃饭问题。前山乡南卜山村马小山一家5口人，从山上搬进移民新村后，原来的37亩坡耕地退耕还林，每年可得到国家补助款5920元，这样就足以解决全家的生活问题，使其可以安心地发展其他产业或外出打工。像他这样的移民户占到全县移民总数的30％以上。二是以公路为重点的基础设施建设工程。石楼县积极争取建设以清石（陕西清涧到石楼）黄河大桥和石清二级路为主的“三纵两横一循环”交通网络，打通出境路，消灭断头路，改变区域劣势，打破制约瓶颈，把1城4镇和82个中心村全部用等级公路串起来。此外，新修学校11所，农村合作医疗所5所，新建产业基地8处，实现了移民村水、电、路、通讯、学校的综合配套，极大地改善了人居环境。三是以枣、杏为重点的农业产业化工程。按照“生态立县”、“产业扶贫”的要求和“东杏西枣坡种草，基本农田优质粮”的布局，石楼县因地制宜，大力发展枣、杏产业，使全县枣树面积累计达到27．17万亩，杏树面积达到48．8万亩。计划再用5年左右时间，使全县人均枣、杏面积分别达到5亩和10亩，农民人均枣、杏收入达到3000元。依托15万亩优质牧草，大力发展獭兔养殖业，獭兔饲养量达到100万只，全县獭兔养殖收入达到3150万元，农民人均增收130元。通过发展枣、杏和獭兔养殖，为移民户的稳定脱贫提供了产业支撑。四是依托矿产资源和枣、杏种植优势，大力发展煤焦、建材和农副产品加工业，二年来，共投资2．75亿元，新建和改扩建项目9个，合同引进项目32个，为吸纳农村富余劳动力就近就业开拓了新的渠道。

　　前进中的曙光

　　由于基础较差，石楼县的扶贫移民工作还只是刚刚开始，但其势头喜人，前景很好。位于石楼县城北15公里处的马村就是一个典型例子，这里是四条县乡公路的交汇点，以前破破烂烂，2004年被确定为移民示范点后，村里新修了一条830米长、16米宽、全部硬化并安装了路灯的街道，街道两边是为移民新建的164套新房，有的是平房，有的是既可做门店又能住人的小二楼，漂亮的新房让人不敢相信这是一个国定贫困县山沟里的村庄。除了人均1亩基本农田、7亩退耕还林、4亩枣杏经济林、1．5亩优质牧草基地外，2004年县里还投资30万元帮助该村建设了175间围栏养殖圈舍，并投资50万元从山东购买了600只波尔山羊让移民饲养，省纪检委等扶贫工作队还支持他们新修了标准化校舍，建起了医疗室，群众觉得生活条件不比县城差。两年来，石楼县共完成移民搬迁1622户，7920人，占全县农业人口的8．9％，占贫困人口的24．2％。2005年，全县劳务输出比上年同期增长29％，农村新购三轮车同比增长1．4倍，移民建房及配套设施等拉动社会总投资1．8亿元，同比增长5倍，建筑建材企业、农副产品加工企业产值同比增长32％。

　　石楼县扶贫移民工程的实施，为生存条件恶劣的贫困山区脱贫致富、建设社会主义新农村做出了积极的探索，尽管还只是刚刚起步，但这条路子代表了一种方向，体现了一种精神，是实施扶贫攻坚的重要经验，也是贫困山区新农村建设的有益探索和实践。

　　省委政策研究室(来源：山西新闻网 山西日报网络编辑：张星秀)