对不动产登记行为可提起行政诉讼_新闻中心

对不动产登记行为可提起行政诉讼

http://www.sina.com.cn 2006年01月23日09:14 检察日报

对不动产登记行为能否提起行政诉讼，在实践中有不同的认识。有人认为，不动产登记是一种准行政行为，这种行为不一定对行政管理相对人的权益产生实际影响，同时对该行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人可以通过民事诉讼、内部调整等方式加以解决，因此对不动产登记行为不能提起行政诉讼。　　笔者不同意上述观点。虽然学理上不动产登记行为可以被认为是准行政行为，但在司法实践中，公民、法人或组织能否提起行政诉讼的条件是拥有国家行政职权的机关、组织及其工作人员行使国家行政权力的行为是否对行政相对人（公民、法人或其他组织）的权益产生实际影响。如果行为对行政相对人有实质影响，并且相对人对此行为不服，那么相对人就有权对行政行为提起行政诉讼，而不必、也不应当拘泥于该行政行为在学理上是归属于法律性行政行为还是准行政行为。提起行政诉讼的实际影响标准已经在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条中通过排除性条款的规定得到体现。该条规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”显然，不动产登记行为不属于上述解释前五项的内容，那么该行为是否对行政相对人产生实际影响呢？　　行政行为对行政相对人的影响既包括对直接相对人的影响，还包括对间接相对人的影响。在不动产登记中，受到登记行为影响的相对人不仅仅是不动产登记的申请人，还可能包括第三人。在一些房产纠纷案中，争议房屋登记的申请人（实际取得房屋所有权证者）是直接相对人，而实际占有该争议房屋的人作为第三人即间接相对人，因该登记行为也受到了直接的、实质性的影响。因为申请人已经取得房屋所有权证，那么他对房屋所有权的主张是得到法律保障的，而实际占有房屋的人就必须搬出房屋，否则申请人有权请求法院强制执行。由此可见，这一间接相对人的权益已经受到实质性影响，这种影响又是由于对该争议房屋的登记引起的，那么其可以对行政机关的登记行为提起行政诉讼。　　认为对不动产登记行为不能提起行政诉讼还会产生不动产登记申请人的权利得不到保护的问题。不动产登记行为实际上可能包含行政机关对申请人的申请事项予以登记和不予登记两种可能。如果房管行政机关对不动产申请人的登记不予支持，那么受到行政行为（表现为行政不作为）实际影响的就是申请人。倘若对不动产登记行为不能提起行政诉讼，申请人可能具有的合法权益就得不到保护。如果对于申请人主张所有权的不动产根本不存在民事争议，即不可能形成民事诉讼的情况下，那么申请人的权益便无法保护。　　既然不动产登记行为可能造成对行政相对人权益的实际影响，因此对不动产登记行为可以提起行政诉讼。诚然，在房产纠纷案件中，当事人房产所有权的争议可能最终必须借助于民事裁判解决，但是在民事裁判之前，房管机关的登记行为的合法性必须通过行政裁判解决，因为民事诉讼不能裁判行政登记行为的合法性。如果登记行为的合法性问题没有解决而直接进入民事诉讼，就有可能发生民事裁判的结果与登记的结果相冲突的情况，即登记所确认的房屋所有权在民事裁判中不被支持。在此情形下，争议当事人可能分别依据行政登记的效力和民事裁判的效力主张自己的权益，当事人的房产争议势必仍然处于未决状态。　　当然，笔者认为对不动产登记行为能够提起行政诉讼并不排斥通过民事诉讼达到解决当事人纠纷的可能。不过，行政诉讼和民事诉讼的功能是完全不同的，不能因为不动产登记能通过民事诉讼的方式进行救济，而认为对不动产登记行为不能提起行政诉讼。　　（作者单位：北京大学法学院）