区域行政：长三角发展的制度保障

　　进入新世纪以来，区域式、板块式发展逐渐成为国家及地区发展的趋势所在，比较典型的有长三角区域一体化、珠三角区域联动发展等。然而，传统地方行政管理体制中的某些不适应因素，已经成为制约区域融合与良性竞争的深层次根源，要求我们对其进行有效的改革。区域行政是对地方行政重构的进一步拓展与完善，是政府顺应区域经济发展要求而进行的府际关系及其行为的调整。主要表现为一定区域内的两个或两个以上地方政府，为了促进本地区的发展，实现社会资源的合理配置与整合而相互协调合作，对区域公共事务进行综合治

　　事实上，长三角区域一体化发展在区域行政方面已经具备了一定的基础和形式，如长三角经济协调会、各种区域联席会议制度等，但还没有形成稳定的制度结构，缺乏系统性的制度安排与体系架构。因此，为实现本地区区域行政的制度化、组织化，可以在以下5个方面展开有意义的尝试与合作。

　　专题项目式合作

　　专题项目式合作主要围绕一些跨地区项目展开，这些项目通常是难以由地方政府单独解决的区域性公共问题或者需求，如跨区公路、水利建设、环保问题等，需要地方以项目合作的形式来实现区域合作。这方面，长三角目前进展比较显著的是交通一体化项目。其中，沪、崇、苏通道的建设项目比较典型。

　　专题项目式合作的优点在于可以根据跨区共同性问题的不同特点而度身定制，具有很强的针对性。在具体操作中，可以就某一区域性公共产品与服务展开项目式合作，就合作内容签订协议或合同，按照法律条文的规定开展合作，保证区域合作项目的合法性及有效性。此外，该模式的特点还在于其灵活多变，具有较强的时效性，它往往是由于某一公共性问题的出现而开始，也随着该问题的解决而终止，不需要设立专门的区域性机构，是一种简单而有效的区域行政的实现方式。

　　区域/流域治理地区间由资源共享所导致的相互依存是促进政府跨区域合作的主要原因之一，因此，流域式治理也是区域行政的主要实现方式之一。在这方面，水资源的流域性治理最为典型。

　　当前，缺乏真正有效的跨区域协调已经成为长三角区域水资源协同发展的主要症结。为此，除了应该在长三角流域实行“统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水质水量”，逐步实现管理的制度化、科学化、规范化和法制化外，尤其应当积极探索有效的跨地区流域管理协调机制，实现城市水与周边水的统一管理。从国内外的水务改革实践看，按流域（区域）统一管理水资源，由水务局对水资源实施统一管理和配置，对水资源的优化配置、提高水资源利用水平、提高工程效益以及促进资源节约与保护等都具有积极的促进作用，是当今较为理想的区域治理模式之一。

　　区域行政专区区域行政专区的形式，主要是借鉴以美国为代表的西方国家在府际合作方面的一个比较成功的制度创新———专区（specialdistrict）制度。这种制度在美国社会区域性事务的管理、提供跨行政区公共服务与产品等方面起到了良好效果。

　　美国的专区是由州议会或地方政府根据州法律创设的特殊目的的政府组织，一般行使一种或有限的几种职能，拥有独立于一般政府的行政和财政自主权。设置专门区的目的有很多，其中与跨地区政府间合作关系最密切的是，为了履行越出地方政府行政边界的某种功能，普通地方政府之间将各自的全部或局部区域合并为一个专区，设立独立的管理机关，目的在于实现规模经济（如排污区），或者便于将某项功能的所有受益者包括在内（如空气污染防治区），亦或要与某项职能的自然边界相吻合（如水盆地）。

　　专门区的快速发展成为政府横向联系的主要场所。建议长三角城市政府可以学习和借鉴美国行政专区的这一经验，通过政府间的合作与联动，设立某些公共服务领域的专区，创建富有中国特色的区域职能管理机制和相关体制。

　　经济协作区

　　从行政区经济走向经济区经济是新世纪长三角区域经济发展的战略选择。因此，从经济区域化发展趋势出发，为实现区域的规模效应，在不重新划分行政区域的前提下，可以考虑采取设立经济协作区的形式，在区内实施统一的经济优惠政策，推进经济的区域性联动发展。长江三角洲地区可从以下两个方面进行制度创新：一

　　是在当前传统行政区划的设置、职能和性质一时无法改变的情况下，可以采取经济“特别区”的方法。在这一特别区内，苏、浙、沪三省市之间打破地方行政壁垒，制定统一或者互通的区域性政策与规划，实现经济要素的自由流通与自主配置。

　　二是借鉴西方大都市区的管理模式，由国家成立相关机构，统一规划、协调和实施本区域经济的互动。这在国外已有先例，如美国曾建立过密西西比河管理局。应赋予该机构规划、决策和协调等多方面的职能，这一机构可直接由国务院领导，由苏、浙、沪政府部门派专人任职，逐步发展成为具有权威性的国内区域组织。同时，设立区域共同基金，用于共同经济领域的开发与建设。

　　城市联盟政府联盟（联合体）也是一种较为可行的尝试，其组织化、制度化程度都要高于前面四种类型。组建的城市联盟不属于一级政府，不是行政实体，而是一个灵活的联合体，成员政府彼此让渡出部分公共权力，制定具有法律效力的制度章程，明确规定职责内容与管辖范围，在共同的事务管理和治理领域内享有唯一的权威性，而在此范围外则无权干涉各地方事务。

　　就长三角地区各城市当前的合作程度来看，组建城市联盟是较为可行的选择。该城市联盟不是一级政权，它与三省市政府间的关系，只是行政业务上（仅限于区域性事务）的领导与被领导关系。在其下可设立一个委员会作为常设机构。该委员会具有区域性公共事务的实际行政决策权和强制执行权，负责规划、协调整个长三角区域的建设与发展。

　　（作者单位：复旦大学社会发展与公共政策学院）

　　王川兰