印象：立法二零零五

　　本网见习记者 唐俊

　　●审议31部法律，每十余天一部

　　●从公司法到个人所得税法，经济立法日趋成熟

　　●积极响应民生民情，行政立法渐入高潮期

　　●能源与安全立法日渐紧迫

　　2006年1月，几部新的法律悄然走入了我们的生活：

　　1月1日当温州小伙子王毅诚接过第一家一人公司的法人营业执照时，人们猛然意识到，一个不一样的公司法开始走入了我们的经济生活；

　　而2005年12月对证监会前官员王小石的宣判余音未落，一部“改头换面”的证券法就在2006年的第一缕晨光中粉墨登场，让人想象这其中是否有某种联系；

　　拿到2006年元旦后第一张工资条的人们可能会发现到手的数目似乎有所增长，原因很简单，新年第一天实施的修正后的个人所得税法将起征点调高到了1600元；

　　备感新鲜的也许还有公务员们，一个被科学细化后的机制架构随着公务员法的实施将成为公务员们重新适应和考量自己政治生涯的现实；

　　而1月份可再生能源法的出台，也许是贯穿2005年全年的“节约”主题的合理逻辑延续……

　　十一五规划第一年的头月，人们也许会惊异于法治进程短时间如此令人目眩的转变和突破，其实他们不过是2005年立法工作结出的累累硕果中的一小部分而已。

　　2005年的成绩单：繁忙且充实

　　2005年是十五计划的最后一年，也是向十一五规划过渡关键性的一年，因此早在2005年2月18日，全国人大常委会就勾画了一幅颇为宏大的立法计划。

　　当时安排2005审议的法律草案达25部，包括公司法(修订)、反分裂国家法、违法行为矫治法、企业破产法、治安管理处罚法、妇女权益保障法(修订)、物权法、行政强制法、可再生能源法、证券法(修订)、公务员法等涉及各领域多部的法律。

　　同时还确定了条件成熟时安排审议的6部法律，分别包括企业所得税法、电信法、护照法、畜牧法、海岛保护法、反洗钱法。

　　因此2005年年头确立的立法工作任务共计31部法律，也就是说每十余天就要审议一部法律。

　　2005年年末，呈现在人们面前的是这样一份成绩单：

　　2005年2月28日，刑法修正案(五)和可再生能源法审议通过并获颁布；

　　3月14日，反分裂国家法高票通过并颁布；

　　4月27日公务员法颁布；

　　8月28日公证法、妇女权益保障法(修正)与治安管理处罚法颁布；

　　10月27日，个人所得税法(修正)、证券法(修正)、公司法(修正)颁布。

　　这个结果意味着，在2005年年初所作的立法规划中，有10部得以开花结果，占比将近30%。其中涉及民商经济生活调控的法3部；与国家行政管理相关的法4部；社会立法1部；政治性立法1部；能源立法1部。

　　总体而言，立法机关在私权保障与公权规范的立法数量上做到了均衡安排，同时也着重关注了国家统一、能源战略与社会协调发展等若干重大性议题，这些都是2005年立法工作值得注意的特征。

　　不过以上这些立法活动仅仅是2005年立法工作的冰山一角，除以上正式颁布的法律之外，有相当多的法律也在积极审议当中，比如几易其稿的物权法、备受关注的突发事件应对法(或称紧急状态法)、涉及能源战略的煤炭法、能源法等等。

　　因此，不管是从立法的数量还是质量上看，不管是就立法的形式还是内容而言，2005年的立法成绩都是值得肯定的。

　　从公司到个税，日渐成熟的经济立法

　　温州小伙王毅诚手举一人公司法人营业执照的情景定格在了2006年1月的大小报刊上，这是公司法2005年“变法”的一个显著标志，也是一个极具象征意义的符号———它折射出中国市场上日益活跃和自由的经济生活现实：

　　过去必须两人才能成立公司，如今一个普通公民就能出资办公司；被大大减少的公司注册出资额；从固定资本制过渡到授权资本制；被放松的对外投资比例限制；体现更多自治精神的公司内部组织机构设计；更加完备的公司董事经理层责任制度……

　　公司法日益开放、自由的国际化特征实际上成为了中国企业立法与国际规则接轨的重要范例与龙头，这一点从全国人大常委会列出的2006年立法计划中可以窥出端倪，比如除公司法之外另一部规范企业形式的主要大法———合伙企业法，也将进入2006年2月的立法修改程序；而规制企业破产程序的企业破产法同样将会在2006年适当的时候进行审议。这样企业从“生”到“死”的所有法律程序都将得到逐步的完善和确立。

　　与企业立法息息相关的当然是证券立法。持续低迷的资本市场；从悄悄试水到如今风生水起的股改；国有企业管理层MBO引发的一场又一场争论；王小石案的曝光；从顾雏军到唐万新，资本市场上的大鳄们纷纷落马……2005年证券业界上演的一幕幕活剧使人们对证券市场的疑问、困惑、质疑日益凸现出来，证券法(修正)在2005年的出台2006年的实施，似乎恰逢其时地反映了立法者对证券市场的关切。如何加强证券市场的监管？如何充分保护小股东、小投资者们的利益？如何让公众重拾对股票市场的信心？也许修订后的证券法能够提供虽不完全但至少令人鼓舞的信息。

　　单就一部法律的关注程度，恐怕没有哪一部法能超过物权法。这部多年来千呼万唤仍待字闺中的民事大法在经过各路专家的起草论证后，虽已几易其稿，却仍然无法弥和众多分歧，只因它承载了社会公众的太多期望和利益诉求。小到一根针，大到巨型楼宇；少到一棵葱，多到家财万贯，无不牵涉到物权。这部让我们等了太久的法律在已经21世纪的今天，既要确立许多久成定论的财产原则，又要应对诸多新生的问题；既要解决私权纠纷，又要照顾公权的管理规则和秩序，担子之重可想而知。但不管怎样，它已经进入了立法议程，结果如何值得期待。

　　而比之前述诸法，引起更广泛社会关注的也许莫过于个人所得税法的修订。起征点是1200元、1500元还是1600元，抑或根据各地经济差异自行规定？如何改进征收环节和方式？如何充分发挥个人所得税法平衡贫富差距的调节功能？没有哪部法律的修改能这样牵动上至富豪下至贩夫所有阶层的心，全国人大为此举行了首次立法听证会。而税法的嬗变远没有结束，企业所得税法也将在2006年8月进行审议。

　　从公司法到个税法的纷纷修改，我们可以感觉到中国经济稳步前行的脉搏。

　　行政立法渐入高潮期

　　经济的健康发展离不开政府的有效管理和服务，因此加快政府行政法治的建设进程就显得非常必要。

　　2005年公务员法的颁布应该算是政府法治建设的重要成果。为政之本在于人，没有科学、合理的公务员队伍作支撑，就不能奢望依法行政。新颁布的这部公务员法从职能、等级、工作性质等等各个方面对公务员进行了科学的界定和分类，从而为公务员的有序管理打下了基础，也为依法行政的实现创造了先决性条件。

　　而一部专门用于日常治安管理的治安管理处罚法也终于填补了治安管理的法律空白。怎样规范治安管理中的程序、方式？怎样在进行有效管理的同时，与刑事手段分别开来？怎样保持治安行政管理的合法性和效率？相信这部终于从行政法规升格而来的法律将为解决以上问题提供现实依据。

　　与以上两部法律生效实施同时，一系列的行政立法工作都在紧锣密鼓地进行着：

　　专门规制行政强制行为的行政强制法已经进入了人大下一步的立法视野，针对此前全国各地频繁发生的野蛮拆迁、征地纠纷、暴力抗法等等现象，显然，行政强制法的讨论审议确实是个需要优先考虑的问题。

　　而与此相应，行政诉讼法、国家赔偿法在经过多年的实施之后，面对新的实际，也将进入被修改的行列。红头文件能不能审核？公民能不能质疑抽象性行政行为？法院在审理公权机关违法时能不能挺直腰板？这些都成为了以上法律修改中的热门话题。

　　当杜宝良拿着万元罚单质疑交通行政部门的执法方式和目的时，当人们争论燃放烟花爆竹“禁”还是“限”的一刻，当来自兰州的张正春面对圆明园的一问引发一场“环评”地震之后，我们会深刻体会出公众对社会公共管理事务逐渐高涨的热情，而作为对这些民生民情的积极呼应，我们也可以明显地感觉到旨在提高行政执法水平，保护公民权益的行政立法活动正逐渐进入高潮期。

　　能源与安全立法日益紧迫

　　随着中国市场的逐渐开放和对外贸易的逐步扩大，我国经济的对外依存度也在逐渐上升，能源的对外需求在改革开放的这二十几年间更是突飞猛进，从近年发生的中日俄罗斯远东石油管道走向之争、东海油气田资源之争、中海油美国收购的受挫，到近来逐渐开展起来的“节约中国”、加强创新能力建设等等活动，我们可以非常明显地感觉到我国面临着日益严重的能源压力。

　　而早在2005年年初就通过的可再生能源法似乎就早早的为我国能源立法的方向定了调，那就是“节约”、“创新”、“开发”三者齐头并进。可以预见的是今后能源立法将进一步占据立法工作的相当份额。据了解，统筹能源全局的能源法也将进入了立法机关的议事日程，相关的调研和准备工作已经逐步展开。

　　与能源一样，我国的安全形势也不容乐观，台独势力在2005年虽然受到了相当程度的遏制，但台海形势没有根本的改观，外国势力插手台海的可能性在增加，因此，2005年3月高票通过的反分裂国家法非常及时，它为我国的统一事业奠定了坚实的法律基础。

　　而国际恐怖势力对我国的威胁也是与日俱增，如何保证全社会的安全已经成为我们必须回答的现实问题，2005年12月13日我国首次反恐立法的研讨会在京召开，这似乎透露出我国反恐立法即将破题的信息。

　　与以上安全问题相比，公共安全问题在2005年则显得更加突出：松花江等大流域污染事件的先后发生、禽流感大规模流行的威胁、四川猪链球菌感染事件，这些在前些年SARS流行后接踵而至的事件一直在对我们的公共安全现状敲响着警钟。虽然2005年政府相继出台了若干行政法规进行应对，但这些带有明显应急特征且缺乏严谨大法支撑的行政法规或文件，在应对安全威胁时仍显得捉襟见肘。据悉，从SARS事件以来一直酝酿的的突发事件应对法(或称紧急状态法)将在今年的6月进行审议，看来一部应对公共安全的大法终将揭开面纱。

　　令人担忧的还有生产安全，2005年频繁发生的矿难、数目惊人的交通事故死伤、无法让人放心的消防安全隐患，使得立法者在2005年更加重视安全生产立法，比如就煤炭安全这一难题，有关方面就多次召开了研讨会，目前煤炭法的起草工作已经几易其稿，据初步了解，其中就如何加强矿工人身安全保护，如何遏制违规生产等方面草拟中的煤炭法着墨颇多。

　　2005年翻过去了，农历狗年马上就要到了，今年过年对许多老百姓而言也许会有些不同，因为许多城市从今年起开始对燃放烟花爆竹进行解禁。这份自由的快感，那些可以堂堂正正骑电动自行车的人，那些渴望开着小奥拓跑上各大城市主干道的司机，也会感觉得到，而这只是我们在2005年的立法中体会到的一个又一个“伟大”的“小”胜利之一，从这一点讲，如果要用一句话形容2005年的立法实践，恐怕没有比“追求和谐”来得更贴切。这个2005年年初才提出的口号，经过一年来的真实展开，在各个领域里逐渐开花结果，法治建设之进程当然也是概莫能外：一个崇尚并追求法治的理性社会，必是以确立和保障公民的基本权利为本位，以人本主义的服务性宗旨为圭臬的和谐构成体。这也许可以引为2005年立法工作的基本经验吧。

　　2005年立法声音

　　编者按

　　有人说过，没有比立法更能体现一个国家的前进脉络，因为它体现了一种必然性。而在立法过程中一个个“偶然”的参与者或感受者的声音可能将更有益于我们理解、领会一部部“枯燥”立法背后的精神和实质。因此我们选取了与2005年立法活动有关的几位人物的声音，共同回顾2005年所走过的立法历程。

　　1、“这部法律从根本上说是一部谋求和平、开创和平之法，而不是有些人歪曲的那样是所谓‘战争法'、‘动武令'。至于说到第八条规定的非和平方式，首先，那是在和平统一的努力完全无效的情况下，不得已作出的最后选择，不是大陆方面所希望的；其次，那也恰恰是维护台海和平稳定、维护领土完整的正义盾牌和最后手段。”

　　———北京大学法学院教授 饶戈平

　　饶戈平教授评价的是2005年3月14日第十届全国人民代表大会第三次会议上通过的《中华人民共和国反分裂国家法》，它是在人大代表们雷鸣般的掌声中通过的，这部仅仅十个条款的法律，充分体现了祖国大陆以最大的诚意、尽最大的努力争取和平统一的一贯主张，同时表明了全中国人民维护国家主权和领土完整，绝不允许“台独”分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去的共同意志和坚定决心。

　　2、“总体而言，本次公司法修改的成果远远超过我们学者的预测和期待，许多本来认为可能难以突破的原有制度被突破，一些尚存争议的规则也最终被肯定。这种难得的突破和创新表现了立法机关对公司法改革的胆识和魄力。”

　　———中国政法大学教授 赵旭东

　　赵旭东对公司法突破与创新的评价即使在国际上也有同感，比如世界银行和国际金融公司在公司法修订后表示，修订后的中国公司法，大幅降低了要求国内企业开始运营时所应具备的最低资金额。这些改革虽然简单，但是能够创造许多新就业机会。有外国专家指出，在这次修订之前，中国对创建新公司所要求的最低注册资本为世界第八高，这样，新公司成立后开始运营时所需的资金仅为人均年收入的56%，与德国相当，低于日本和韩国。

　　3、“这次证券法修订是1998年12月29日人大常委会通过后于2005年4月26日被提交人大常委会修订，时隔近7年，修订草案共229条，新增29条，修订95条，删除14条，修补面达到138条，占现行证券法的60％之多。这说明我国的证券市场变化和发展很快，我国市场经济和资本市场的发展与证券法律制度的要求和发展资本市场的指导思想存在一定的差距。”

　　———证券法修改起草组组长 许健

　　其实，对证券法进行修改的声音由来已久，总结而来，不外乎以下六个方面的原因：一是证券法调整范围和某些限制性规定已经不适应证券市场的发展；二是部分上市公司的治理结构不健全，信息披露制度不完善，对董事、监事和高级管理人员缺乏诚信义务和法律责任的规定；三是一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足；四是对投资者，特别是中小投资者的合法权益的保护机制不完善；五是证券发行、交易、登记结算制度等不够完备；六是对资本市场监管中出现的新情况、新问题缺乏有效的应对手段。

　　4、“个人所得税法不仅体现公民与国家之间的关系，同时还间接地反映了中央政府与地方政府之间的关系，通过调整个人所得税收的分配比例，可以更好地满足公民对公共产品的需求。今后我国在明确个人所得税率的基础上，可以考虑适当改变个人所得税收的分配方式，通过向中西部地区倾斜，逐渐缩小中西部地区的收入差距。”

　　———中南财经政法大学教授 乔新生

　　乔新生对个人所得税法的这段评论某种程度上道出了个人所得税的影响是全方位的。我国个人所得税是适应改革开放形势的需要，于1980年9月开征的，至今已有25个年头了。目前，个人所得税已经成为我国第四大税种。但个人所得税的征收管理还存在许多漏洞，其所应当充分发挥的调节作用还需要社会各方面条件的配合和协调，只有进一步改进和加强个人所得税的征收管理，个人所得税对高收入的调节作用才能得到充分发挥。

　　5、“与原来的治安管理处罚条例相比，这次通过的治安管理处罚法具有‘宽严更适度，程序更严格，处罚更规范’的特点，符合中国国情，能够适应公安机关加强治安管理的需要，也符合宪法关于尊重和保障人权的原则，有利于防止侵犯公民权利。”

　　———全国人大常委会法工委副主任 安建

　　1986年9月六届全国人大常委会第十七次会议通过的治安管理处罚条例终于在2005年嬗变为法律，这样的嬗变有五个方面的原因：其一，现行条例调整范围过窄，条例规定的违反治安管理的行为只有8大类76项，而十几年来新出现的应当给予治安管理处罚的违法行为大量增加；其二，处罚种类偏少，现行条例相关措施，无法适应当前及今后治安管理的需要；其三，处罚幅度偏小，对相当一部分违反治安管理的行为人起不到教育惩诫作用；其四，处罚程序过于简单。现行条例仅就传唤、询（讯）问、取证、裁决等程序性内容作了原则规定；其五，此前条例的诸多规定，与我国近年相继颁布或修订的一系列与治安管理处罚有关的法律不相协调。

　　6、“在公务员管理中，一个核心的问题，就是怎样提高公务员的素质水平。公务员的队伍，必须是一支能担负起管理国家重任的精英队伍。随着市场经济的发展及人事管理方面的不断变化，我们要根据发展形势的需要，做适当的调整、改革和创新。从中国的国情来说，实际上我们在上个世纪80年代开始，就已经研究把人事制度的管理进入法制轨道。法律的管理是一个统一、公平的管理，已为历史所证明。分类管理是非常重要的一条，只有分类管理，才能达到科学的水平。”

　　———国家行政学院教授 应松年

　　应松年对公务员法的评价源于公务员法的几点创新：一是创新公务员分类制度，在分类的基础上重新设计公务员的职务、职级，从而为公务员职务管理的其他环节奠定一个新的基础；二是通过创设聘任制与任期制，优化公务员队伍的新陈代谢功能；三是从法律地位上，确认将竞争上岗与公开选拔作为晋升方式之一，通过优化工资制度安排，创新公务员激励制度。这是对传统委任制的重要改革。

　　7、“在此之前，受到性骚扰侵害的女性只能以人格尊严权、健康权或名誉权纠纷为案由来打官司。而此案以‘侵权纠纷’为案由，无疑为以后的法庭审理提供了一定的空间。”

　　———北京性骚扰第一案原告律师 李莹

　　性骚扰案走入司法程序一定程度上得益于2005年8月28日通过的妇女权益保障法的修正条款，在该法的本次修正中，实施性骚扰将承担法律责任。该案的发生提供了一个现实案例。不过此次妇女权益法的修改除此之外其实还有很多其他值得一提的亮点：比如我国将逐步提高妇女在各级人大代表中的比例；规定不得以性别为由拒绝录取女性；规定禁止对妇女实施家庭暴力；规定禁止组织强迫引诱妇女进行淫秽表演；规定执行退休制度时不得歧视妇女。这些规定无疑构筑了一个保护妇女权益的有效网络。

　　本网见习记者 唐俊 撰文

　　（责任编辑 徐兰锋）