皖豫吉农村综合改革：新农村建设的制度引擎

　　三板斧助推中原农村新起跳

　　■半月谈记者 林嵬

　　农业税条例正式废止的消息在河南农村并未引起震动，因为早在2004年底，这个中原农业大省就已经宣布免征农业税。不仅如此，在免税后的一年中，配套和深化税费改革的农村综合改革也随之跟进，河南省相继推行了乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革。这农村综合改革三板斧，推动河南在农村税费改革后又跃上新一轮起跑线。

　　一板斧机构大“瘦身”：乡官减了一半，服务高了一截

　　截至2005年9月，河南省2100个乡镇，共有工作人员30.23万，而编制数却只有16.2万，超编十分严重。这还不是全部，乡镇还聘用临时人员1.25万。按照税费改革后中央财政转移支付的有关规定，不在编的乡镇干部，不拨“人头费”。为了养活这超编的十几万人，一些乡镇难免“以支定收”，不得不重犯加重农民负担的旧病。从2005年4月起，河南一些地方已经出现向农民收“火化费”、“盖房费”的危险动向。

　　自2005年9月起，河南推开大规模的乡镇机构改革，根治“食之者众、生之者寡”的难题。到年底，全省共撤并乡镇236个，分流人员17万余人。河南省将改革后乡镇政府的职能明确为五句话：“促进经济发展，加强社会管理，搞好公共服务，维护农村稳定，加强基层政权建设。”

　　2005年11月底，一个名为“农兴农业综合服务有限公司”的新企业在河南省卫辉市后河镇挂牌成立，组建公司的是后河镇机构改革中分流出来的部分干部职工。公司的营业执照上注明的经营范围为：农田水利维护、乡村道路养护、绿化保洁等。“过去乡镇的公益性事业和公共服务事项，都由‘七站八所’承担，但这些站所因为技术力量薄弱，或经常忙于乡镇的其他‘中心工作’，农民们并没有得到应有的服务。”卫辉市委副书记贾共卫向半月谈记者介绍说，“此次乡镇机构改革，就是要把政府的这些服务职能剥离出来，推向市场，实行政府采购，把过去‘养人’的钱拿出来‘养事’，提高政府财政的利用效率，让农民得到实实在在的服务。”

　　河南省邓州市十林镇党委书记刘建科说，过去乡镇是“吃不饱饭财政”，自顾尚且不暇，哪里谈得上支持公共事业；改革卸掉了一大块人员包袱，现在镇里除了保证运转，每年还可以拿出差不多30万元投入农村公共事业。

　　二板斧“乡财县管”：管住了乱进人、乱伸手、乱办事

　　“人多”之外，“债重”是河南基层政府又一个老问题。加上支出管理混乱，吃喝招待、公款消费、形象工程和政绩工程屡禁不止，造成相当一部分乡镇财政十分困难。河南省财政厅厅长赵江涛透露，目前河南乡镇政府负债总额达95亿元，有债务乡镇平均负债超过480万元。

　　从2005年起，河南在全省推开以“预算共编、账户统设、票据统管、集中收付”为核心内容的“乡财县管”改革，目前已推进至全省所有乡镇。

　　所谓“集中收付”就是将乡镇预算外资金全部纳入预算管理，财政收入纳入县国库。在支出中优先“保工资”，每月工资支出进专户，委托银行统一发放。对属于清理清退范围的乡镇各类人员，不再供给经费，从财政上一举扎死了“乱进人”的口子。

　　农村税费改革限制了乡镇向农民“乱伸手”，而为了从源头上制止乡镇“乱收费”，河南还设置了“账户统设”、“票据统管”两道“关卡”。在改革中，焦作市共清理账户401个，收缴印鉴526枚，清理票据23650本，乡镇只剩下结算户、支出户和村级资金专户，每个账户都在县财政局监控之下。焦作市财政局负责同志说，改革后，乡镇无法再乱收费，“一是没有票据，二是没了私设的账户，即使收了钱，也没地方存放”。

　　税费改革本身并没有包含有效遏制“乱办事”、“乱举债”的内在机制，在这一方面，“乡财县管”也进行了有益的补充。专家指出，乡镇“一级财政”建立20多年来，始终没有配套的监督机制，许多乡镇领导脑子里没有预算概念和财源概念，只要想办事、想支出，什么钱都敢花、都敢借。目前乡镇债台高筑，一半是“人祸”造成的。改革之后这种情况有望得到改观，邓州市孟楼镇党委书记赵显三感慨地说，如今乡里每个月只剩4万元的备用金，年底算总账，多退少补，想搞政绩工程也没钱了。“乡财县管”后，乡镇权力到了历史上最小的时候。

　　三板斧“两免一补”：农村免费义务教育在公共财政阳光下渐行渐近

　　河南省淇县庙口乡老庄村小学五年级只有11名学生，但有7人的教材上印着“本教材由国家免费提供”的印章

　　，他们都是国家“两免一补”政策的受益者。据了解，到去年秋季，河南省已有619.6万农村中小学生享受到这一德政的惠泽，占全省农村在校人数的42.6%。

　　为了加强省级财政对农村义务教育的保障能力，河南省决定，从今年起，将农村中小学预算内生均公用经费拨款标准提高一倍，即小学生每人每年由10元提高到20元，初中生由15元提高到30元。增补部分，由省财政支付。河南省财政厅副厅长杨舟说，河南省新增的教育、文化、卫生事业财政支出中，有73%被用在了农村。

　　免收农业税后，农村学校校舍谁掏钱维修，一直是基层干部关心的问题。自2003年底，河南省多方筹资，对全省11465所农村中小学的D级危房进行改造，目前480多万平方米的改造任务全部完成。范县龙王庄乡蔡潭小学校长孙义龙说：“上级出钱用钢筋水泥给学校盖好房子，孩子们真是赶上好政策了，今后再也不用为砸着教室里的孩子担心了。”

　　河南省内乡县委书记翟幸福说，旧的农村教育体制是“县办高中、乡办初中、村办小学”，教育负担一度是农民负担的一个重要方面，义务教育实际上是农民自己尽“义务”。农村费税改革后，明确了“以县为主”的农村义务教育办学体制，但仅教师工资就已占到县财政收入的60%以上，如果把农村义务教育其他方面的支出都压到县一级，县财政将最终被拖垮。目前，国家、省级财政承担了更大的投入责任，打消了县级的担心，农村免费义务教育也更具现实性。

　　服务型乡镇：“瘦身”之后还得脱胎换骨

　　农村综合改革实质是要改革农村不适宜生产力发展的上层建筑的某些环节，在农村综合改革取得突破后，农村管理体制、运行机制中的更深层次矛盾也开始浮出水面。

　　乡镇人少了，事轻了，干部闲了──这是机构改革、财政管理体制改革之后的一个突出现象。一些农民反映，不催粮派款，反而难见到干部了。河南一些乡镇党委书记向记者坦言，如今一些乡镇得了“转移支付依赖症”，要办事，就得等拨款，而为“三农”服务，一缺能力，二没动力。

　　“不少乡镇政府在发展农村经济上，作用不大，反作用倒不小。从实际情况看，结构调整也好，农民致富也好，有多少是乡里扶持的？”河南省商丘市梁园区刘口乡党委书记李恭兴说，“这些年，乡里搞了好多示范区，成功率连10%都不到。刘口乡是‘运输之乡’，有1000多辆车，我就反思，在运输业发育过程中，乡里直接做了什么吗？实际上什么也没有做。运输户们成立有运输协会，协会自我管理非常好。”有着长期农村工作经验的河南省邓州市委宣传部长李中龙说，乡镇政府对农民的服务，不应是微观服务、具体服务，应是公共管理服务。比如发展农村经济，不应由乡镇干部“大包大揽”一管到底，而是应大力发育农村经济合作组织，让合作组织替代政府为农民服务。

　　河南省邓州市委书记刘朝瑞说，乡权从农村一些领域退出来，是改革的趋势，但在没有构筑起各类合作组织前就退出，将会出现职能缺位，所以改革不能冒进。刘朝瑞认为，当前在宏观政策上，应为农村各类合作组织发育创造条件，首先要明确农户或农民合作组织的法人地位。

　　金融改革：农村发展“下一级”推力

　　河南一些农村问题专家认为，当前推行的农村综合改革，调整了政府与农民的利益关系及分配结构，但对农村经济进一步发展推力依然不足，而下一级推力，则有赖于推进农村金融改革，改变农村金融失血严重的现状。

　　邓州市委书记刘朝瑞算了这样一笔账：在邓州的金融机构中，向农民贷款的只有农村信用社一家，2005年只比上年增加了1．6亿元贷款，数量有限。农业银行邓州分行2005年存款余额达到10亿元，但这些钱绝大部分上存到上级银行了。目前，农区的国有商业银行已成为农村经济的“抽血机”。上级银行逐级以“系统调控”为名， 以种种名义和优惠利率诱导系统内资金逐级上存，形成“存款向下集中，贷款向上集中”的局面。这样做的结果就是农村经济发展出现资金“体外循环”，加剧了农村金融“空洞化”。

　　扶沟县曹里乡摆渡口村支书侯继明说，现在农民致富最发愁的事就是贷款难，村里的几户群众准备建小型板材加工厂，到信用社贷款时，人家要他们拿存折抵押。中国农业大学副教授何慧丽曾在河南省兰考县担任挂职副县长，她组织农民先后办起了6个合作社，在运行过程中，何慧丽也明显感觉到，“贷款难”已成为制约农民经济合作组织发展的一大瓶颈。

　　小切口，大变局

　　■半月谈记者 宋斌 杨玉华 葛如江

　　“人往哪里去，钱从哪里来”，是取消农业税后综合配套改革首先面临的难题。2005年7月，作为农村税费改革先行者的安徽，又以深化乡镇机构改革为切口，在全省18个县全面推开农村综合改革试点，上演了一场“小切口，大变局”的旧戏码新戏文。

　　党政一肩挑，减少职数，提高乡镇工作效率

　　调研中半月谈记者了解到，安徽各个试点县从精简编制入手，大量压缩行政、事业编制；同时创新乡镇领导体制，减少党政领导班子职数，试行党政主要领导交叉任职。

　　作为最早尝试这项改革的安徽省宣城市，早在2004年5月就开始推行党政主官合一，实行乡镇党政正职“一人兼”；同时减少乡镇领导职数，党政班子成员由5～7人组成，班子成员实行双向进入、交叉任职。

　　宣城市梅岭镇党委书记兼镇长汪军就是这项改革的直接受益者，他深有体会地告诉记者：以前领导班子人员多，职能重复，很容易造成内耗，谋事变成谋人；现在领导职数精简了，由15人减为7人，每个人都有明确分工，工作好坏责任明晰，大家既感到压力增大，也感到责任重大，工作和办事效率比过去提高多了。

　　半月谈记者一进梅岭镇办公楼的大门就注意到，楼梯边的一块黑板上，写着镇干部的去向和工作，有的下村搞服务，有的去企业现场解决问题，有的到农户家帮扶。据了解，改革不仅使干部职数大为减少，也使干部结构得到明显改善，一批年轻有为、懂经济会管理、富于创新精神的干部通过“公推公选”进入乡镇领导层。

　　汪军说：“职务变化后，我比以前只当镇长时忙多了，虽然累一些，但没了过去那些协调部门和人际关系的无效劳动，可以全身心地把精力用在发展上。”他说，以往一件事往往在决策上就要耗费大量的时间。就拿集镇建设来讲，书记从招商引资角度考虑认为应该搞集镇建设，但镇长却认为镇里比较拮据，应该放一放。两人意见出现分歧，很容易出现内耗，干不成事。“现在不一样了，想办的事只要符合实际，党委同意，很快就能实施。”

　　从管理型到服务型的职能转变

　　“乡镇机构改革首先要把乡镇政府职能界定清楚，过去的乡镇是计划经济的产物，是按行政的需要设置的，已经完全不能适应市场经济的新形势。”“三农”问题专家何开荫一番话点出了乡镇政府职能定位的重要性。农业税免征后，从传统的“要粮、要钱、要命”中摆脱出来的乡镇干部今后该干什么？这是需要解决的当务之急。对此，安徽各试点县本着农村工作从索取向给予转变的精神，初步明确乡镇政府从管理型向管理服务型转变的改革方向。

　　2005年5月1日，阜阳市颍上县20多个乡镇全面建立便民政务服务中心，围绕扩大知情权和提供便民服务这一重点，将与群众生产生活密切相关的婚姻登记、身份证办理、户口转移、工商登记、务工证办理等38类、77个项目下放到乡镇便民政务服务中心审批，直接为百姓办理。

　　在颍上县西三十铺镇便民政务服务中心，记者碰到了领办“流动人口婚育证明”的村民陈宝华，他一边办证一边对记者感叹：“成立这个中心真是为俺们百姓办了件大好事，要摊在过去，我得跑30多里路等上好几天才能办好这个证明，你看现在几十分钟就好了。”阜阳颍上县十八里铺镇的便民服务中心自去年5月开门近5个月，就办理了超过500笔业务。

　　有了任务、定了方向，接下来就是如何建立一套有效机制激励基层干部更好地工作。为此，安徽一些试点县积极探索改进农村工作考核评价办法，逐步建立和实行了乡村工作目标管理考核制、干部任职承诺制、绩效评估制、联绩计酬制、末位淘汰制等一系列规范的考核评价体系，让乡镇干部变“要我干”为“我要干”。

　　新体制还需要在实践中完善

　　一些乡镇干部在与半月谈记者座谈时表示：主官合一后，身兼乡镇党委书记和乡镇长的一把手的权力过于集中，很容易造成权力滥用，个人独断。对此有的干部认为是多虑。他们认为：从用人权来看，乡镇现在不能聘用人员，公务员是凡进必考，事业编制的进人权在县里。乡镇的用人权仅仅是二级机构的负责人，实行的又是竞争上岗，书记一个人也不能说了算。况且，取消农业税，实行“乡财县管”，乡镇的发票要到县财政部门的结算中心统一结算。乡镇一把手的权力已大大削弱了，已谈不上过于集中。

　　另外，不少试点乡镇干部都向记者反映，乡镇政府职能的转变需要上级政府的转型来“呼应”，乡镇改革不能唱“独角戏”。一些乡镇干部说，虽然目前乡镇干部因免除农业税腾出了大部分精力，但是乡镇所承担的职能并未因取消农业税而得到根本改观，如上面进行的一些检查、评比、招商引资硬性任务等传统工作方式依然存在。如果上级政府不能转变职能，一味强求乡镇政府转变职能，只会成为一句空话。有些干部担心，如果上改下不改，乡镇改革长期“孤军奋战”，没有上下联动和配套措施，就有可能“开倒车”。

　　精简下来的干部人员安置同样成为各地改革中躲不过的“坎”。据了解，目前安徽乡镇机构分流人员按三档处理：一是55岁以上的一律内退，养起来到60岁办退休手续；二是45～55岁的一律买断工龄，与政府解除合约关系，成为自由人；三是45岁以下的年轻干部，除了政府留用的都外派到村里挂职。有的乡镇干部忧虑地说：“越往后改干部分流越难。要想往下改，上级政府就要采取相应措施把分流干部安置好。”

　　此外，基层干部与记者探讨最多的是，乡镇职能究竟如何定位？服务农民到底怎么做？现在乡镇急需能为农民提供高质量服务的人才，但因现行政策所限，人员结构的调整和更新还是比较难办的事。所有这些都是下一步农村综合改革需要继续深化和完善的。

　　·皖豫吉农村综合改革亮点调查之三（吉林篇）

　　深层“顽石”被改革大浪一粒粒“淘”出

　　■半月谈记者 王晓明 李亚彪

　　随着免征农业税改革在吉林省的推进，乡村债务、公益事业、农民隐性负担等农村长期以来的一些深层矛盾开始逐渐显露。免征农业税的大改革最终“倒逼”出了乡镇机构改革、县乡财政体制改革以及农村义务教育改革三项综合配套改革，困扰“三农”深层次的“顽石”不再继续隐藏“沙底”……

　　免征农业税引发三大深层次矛盾

　　债务问题是吉林免征农业税后的头等难题。吉林省有关部门在免征农业税后调查发现，到2004年末，全省乡均债务758万元，村均负债120.7万元。

　　第二大矛盾是公益事业乏力。由于农村公益事业欠账多，免征农业税后“一事一议”的办法也让一些干部头疼不已：好事难议，议成又无法落实。

　　三是多年来农村隐性负担问题也逐步浮出水面。免征农业税后，尽管农民政策性负担减下来了，可一些隐性负担随之暴露：有培训费、材料费、防疫费、村级招待费、地图款、新楼建成赞助费等20余种。据吉林省人大2005年调查，蛟河市庆岭镇杨木沟村因修“村村通”负债581万元，人均7120元，仅此一项就远远超过了税费改革前的农民负担水平。

　　三大综合改革被“倒逼”出来

　　新问题的凸显往往是推动新改革的导火索。吉林省在公主岭市、洮南市、长春市双阳区、敦化市四个县级单位，开展了以改革乡镇机构、改革县乡财政管理体制、改革农村义务教育管理体制为主要内容的免征农业税配套改革试点工作，从2005年下半年开始，又把三项改革在全省推开。

　　撤乡并镇在很大程度上使乡镇政府职权范围得到明确和缩减，推动了乡镇政府由行政命令型向服务型转变的“职能回归”。2005年初，洮南市福顺镇把周边的两个小乡合并了进来，变成了全市的一个大镇。镇党委书记徐德福介绍：“以前最困扰乡镇政府的就是税费征收问题，如果收不上来钱我们的日子都没法过。现在，乡镇干部的主要精力放在社会各项事业的引导、发展上面。”公主岭市主抓乡镇机构改革工作的农村工作办公室副主任李俊芳说，改革之后，干部们普遍感觉很好，乡镇政府只要为农民做好市场监管、信息、技能培训等必要的服务性工作就可以了。

　　吉林省农村税费改革办公室的统计数字显示，乡镇机构改革实施以来，全省已经撤并乡镇291个。每撤并一个乡镇可节约公用费用50多万元，全省乡镇一级每年可节约公用经费近1．4亿元。

　　“乡财县管乡用”实行后，在全国产粮大县梨树县，各乡镇财政所的会计都已经被撤掉，国库也被封掉。县财政局副局长李东岩说，乡镇财政体制改革解决了过去乡镇乱收费、加重农民负担的问题；解决了乡镇乱花钱、拖欠职工工资问题；解决了过去乡镇收入不实，截流县级收入，打掉了乡镇的“小金库”；解决了过去乡镇盲目进人，增加财政供养人口的问题；乡财县管之后，有效避免了过去举债发展问题；规范了乡镇的财政支出。

　　农村义务教育管理体制改革继续深化，办学条件得到明显改善。一是学校布局优化，到2005年底，全省共撤并农村中小学校1709所；二是农村义务教育投入明显增加，2004年，全省义务教育经费投入31.3亿元，比税改前的2001年增加32.7％；三是农村校舍安全保证程度进一步增强，农村学校危房改造资金逐步增加；四是教学设备得到一定的补充和更新；五是师资质量明显提高。

　　在改革中感受“顽石”之“硬”

　　洮南市福顺镇党委书记徐德福说，福顺镇在3个乡镇合并后，共有2586万元债务。徐德福说：“我们想尽了一切办法，一到年关，乡镇政府大院的人全撤，而且把手机号也换掉，这样一来形成了一段管理的‘真空’地带，每个乡镇干部还要写一个辞职报告放在办公室内，以随时应付讨债大军。”乡镇合并半年来，徐德福共接到法院传票50余次。

　　“削权”后的“执政失落感”，正在困扰不少乡镇干部。四平市农委法规科科长魏树权介绍说，乡镇机构改革让干部职能发生了巨大的变化，有的干部一时间还难以适应，难免影响工作效率。公主岭市农村工作办公室副主任李俊芳在分析改革后基层工作效率不高的原因时说，撤乡并镇之后的政府能否承担起服务功能，现在看来情况并不乐观。

　　“自己的家自己做不了主，上面是不是对我们太不放心了？”这是吉林省在县乡财政体制改革提出“乡财县管乡用”后，乡镇干部最大的感受。在全国产粮大县梨树县，县财政局副局长李东岩认为，县乡两级矛盾已经出现了，主要就是资金管理上的矛盾，协调好乡县两级财政部门的关系，是一道大课题。榆树市一个乡党委副书记也认为，财政体制改革后，乡镇每花一分钱都要跟县里申请，不仅增加了难度，而且由于县财政本身也不乐观，经常给乡镇“空头支票”。

　　“硬顽石”总是要碰的，改革未有穷期

　　吉林省提出，今后将通过查清债务的来源与用途、清收债权、盘活资产、建立偿债基金以及国家扶持等，多路探索化解乡村债务。

　　为建立减轻农民负担长效机制，吉林省出台了一系列新的制度，内容包括农民负担监测制度、信访举报制度、公示制度以及农民负担专项审计制度、责任追究制度、农民负担“一票否决”制度。吉林省领导还表示，有关部门正在有针对性地开展农民负担专项治理，同时强化农民负担监督管理机构和队伍建设。

　　对于农村公益事业，一些基层干部群众建议，一方面可以采取谁投资、谁受益的原则，鼓励企业或个人投资办公益事业；另一方面，“一事一议”应该有法可依，不断提高村民议事意识与议事水平。

　　来源：半月谈