"省管县"：一股新的地方政改潮

　　"十一五"规划建议提出，"理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制"。实际上，这是对近几年来一些地方政府，尤其是浙江省相关改革探索的积极回应。

　　浙江县域经济名满天下，多年来占据着全国"百强县"近1/3的席位，拥有着4000多个专业市场、逾5000亿元的年成交额，创造了农民人均纯收入连续20年排名全国各省区之首的

　　■ 半月谈记者 林楠 胡作华

　　"省管县"让贫困县扬眉吐气

　　浙江省武义县---一个上世纪90年代还戴着"贫困帽"的浙南山区小县，继2003年首次实现工业产值突破100亿元后，2005年又创下新的高峰，预计全年可完成工业总产值135亿元，完成财政总收入7.2亿元，增速为26%。"10年间武义县财政总收入增长了近8倍。"县财政局副局长程云庆告诉记者，武义县打"翻身仗"靠的就是"省管县"财政体制。

　　综观新中国成立以来的财政体制变迁，"省管县"并不是浙江的独创。只是20世纪90年代，随着分税制财政体制的确立，全国各地按照"一级政府、一级财政"确定了下管一级的财政体制，即省管市、市管县的模式，而浙江唯独把"省管县"财政体制继承了下来。浙江进而推出了针对贫困地区的"两保两挂"政策，在县财政确保实现当年财政收支平衡和完成政府职责任务的前提下，实行省补助和奖励与其地方收入挂钩，即地方财政增长越多，省财政补助奖励越多。政策实行初期，浙江省财政给武义县的机动财力补助为500万元，以后每年按地方财政收入增长1%、补助增长0.5%的比例递增，到2004年，这类补助已增加为6600万元。

　　"以前是会哭的孩子有奶吃，年终发不出工资时，去省里'讨钱'是县长们的'必修课'，有的地方一年到头就想着怎么想名目、打报告，找省里要钱。"程云庆说，新体制让转移支付变得公开透明了，用足用活政策谋发展成为基层政府考虑的"头等大事"。武义县的经济思路不断明确，基础设施建设、中小企业孵化、发展外向型经济等成为财力倾斜的重点。而据浙江省财政厅提供的数字，1994年浙江省财政对17个贫困和次贫困县的补助为5500万元，换来赤字1.2亿元，到1997年对17个县的转移支付补助比1994年增加了1.4亿元，17个县的财政收入增长则达4.52亿元！到2001年底，这些县中的绝大部分已进入财政"亿元县"行列。

　　全国学浙江，摆脱"市刮县"

　　"浙江经验"引起了全国多个省份的争相效仿。也许，民营经济发达的浙江自有其无法复制的先天优势，但专家普遍认同，扩大县级经济调控权、实行"省管县"财政体制，是浙江县域经济发展的制度保障。

　　浙江省财政厅厅长黄旭明说，浙江的"省管县"财政体制，是在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到除计划单列市外的63个县（含县级市）、市，县、市财政都直接同省财政挂钩，两者在财政体制上没有结算关系。其配套政策是，对武义县等30个较困难的县、市实行"两保两挂"，对另外33个县、市实行"两保一挂（奖励挂钩）"。

　　显然，这一做法与现行的行政管理层级体系有"不符"之处，比如是否"侵犯"了地级市政府对本行政区域内的财政工作的法定管理权限，因此也曾遭到一些质疑。浙江省决策层坚定地认为这样更有利于推动基层发展。

　　浙江省经贸委副主任周日星认为，"省管县"的财政制度并没有减少地市的正常利益，但避免了市县的矛盾，更好地保证农民在市场经济发展中不再新增更多负担。市管县的矛盾主要体现在三个方面：一是经济利益的矛盾，就是市县争利，市甚至要依靠县的"贡献"来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区。二是行政管理的矛盾，在市的"全方位"领导下，县的自主权受限很多。三是城乡关系的矛盾，市政府的工作重心一般放在城区而不会是农村。浙江省金华市财政局副局长徐德良坦言，如果不实行"省管县"，而是省与市、市与县逐层分成的话，市里肯定会"截留"县里的一部分，以用作市政府所在的中心城区建设。这便是学界所概括的"市刮县"现象。

　　 从财政"省管县"到行政"省管县"

　　当"强县"的"省管县"财政体制成为各地共识后，对县级政权更大层面的"扩权"已然慢慢凝聚起相关的理论与认知基础。浙江省财政厅厅长黄旭明说，财政体制上的"省管县"、"市管县"问题实质上是一个地方政府辖区的最优规模确定问题。"省管县"淡化了地、市一级政府的财政职能，相应减少了中间管理环节，有效地避免了管理效率的递减。

　　有关人士认为，发展县域经济、统筹解决"三农"问题，应该适时推进行政体制改革，即减少政府层级，实行"省管县"架构。随着我国市场经济体制的确立，民主法制建设的推进，以及现代信息技术、网络技术及电子政务的发展，现代政府的行政管理能力在不断增强，自然扩大了省一级政府的有效管理幅度，为地方政府体制结构减少层级奠定了基础。还有专家明确提出"市管城市、县管乡村"体制的改革目标，认为其应与"镇管小城镇、乡管农村"体制，一道成为中国省以下行政体制改革的两条路径。

　　浙江省经贸委副主任周日星认为，实行"省县制"二级体制应是一种趋势，但要先论证立法，后组织实施。由于行政体制改革涉及到行政区划、事权、财权等的调整，关系重大，因此可先从政府的一些职能转变入手渐渐深入，如推广"省管县"财政体制、扩大县级经济权限的经验等。"我国市领导县体制的全面推行是1983年，当时是为了发挥中心城市的辐射带动作用，促进城乡共同发展。这一制度的本意是想靠发展城市来带动农村，但后来实际上是农村在'支援'城市。"周日星说，"省管县"的制度设计，所体现的就是改革重在农村的思想。