行政收费法莫成政策的注释

　　法的精神之王琳专栏

　　新华社于近日披露行政收费法已列入十届全国人大常委会的立法规划，最新的进展是“国务院法制办正在进行相关调研”。而消息也援引“有关专家”的话指出，“目前我国行政收费项目较多、较乱，引起社会有关方面的高度关注。行政收费法的制定，有助于我国对行政收费行为进行有效规范”。

　　的确，在改革开放之前，我国政府收入分配形式单一，收费项目少且都纳入财政预算内进行管理。但自从上世纪80年代中后期以来，各种收费行为不断膨胀，除预算外资金允许收费的以外，各级地方政府机关和各部门还在国家规定之外进行乱收费、乱罚款和自立名目进行各种形式的乱摊派，形成了政府收入的第三条渠道。

　　“三乱”顽疾难治已凡20余年，行政乱收费更是一直高居“三乱”之首，一部专门的“行政收费法”的缺失当然是症结之一。但立法缺失也绝非行政收费乱象难止的症结之全部。在众多的社会控制方式之中，政策与法律同为较常见的手段，且两者各有其独立的价值与作用。政策实际上是一种自我约束的内部监督方式，而法律则更多地从外部对行政行为进行约束。对于行政收费而言，在立法缺失(其实并非完全缺失，作为行政收费中的一大项目的行政许可费在《行政许可法》中就有专章规定)的大背景下，政策实际上起着法律代替品的作用。20余年来，国务院多次通过发布政策性文件的方式来治理乱收费，各地区、各部门便纷纷进行清理整顿，掀起了一个又一个综合治理的改革浪潮，但收效欠佳。我们现在要着力实现的，并不是将替代法律的政策上升为立法，而是在作为“行政自律机制”的政策之外，赋予立法以独立的他律功能。今天要讨论“行政收费法”，其重点也不应仍停留在“要不要立”，而更应关注于“如何立”，尤其是如何来确保这部寄予了公众许多期望的法律不致成为政策的注释。

　　关于制定“行政收费法”的意义，已有不少评论论及，诸如有利推进“依法治国”，打造一个合法的、透明的、廉洁的、负责任的现代法治政府等等。然而，“法治”并不等于“立法”。我们既已认同行政收费的法治化是现代法治国家的重要内容，同时又必须清醒地看到，行政机关乱收费的动力主要来自于部门利益。行政收费法的制定，在立法上迫切需要解决的问题，一是严格界定行政收费的权力主体，二是以科学的制度设计实现收支的两条线，并切断行政机关乱收费的利益链，以期消除乱收费的根源。当然，建立公民权利对行政权力的监督制约机制同样必不可少。唯其如此，才能真正有效地约束政府行为，从而实现对乱收费的遏制。但正因为行政收费法的主要内容必然导致民权长而公权消，行政收费法治化在现行立法体制下也将呈现出十分微妙而复杂的形势。从新闻中可以预见，“正在进行相关调研”的国务院法制办很可能将成为行政收费法的立法起草主导者或主持者。作为行政机关的一部分，国务院法制办能否自动自觉地在起草过程中真正贯彻好“限权”的立法要旨，值得公众关注和期待。

　　中国历史上悠久的人治传统留给我们的不仅仅是“法律虚无主义”，更有“法律工具主义”。在法律成为显学，法治成为治国方略，立法成为权力机关日常工作的今天，后者尤需警惕。权力天然具有扩张的本性，政策往往表现为权力的载体。如果由制定政策的权力来起草约束权力的法律，这部草案也不可避免会打上权力扩张的烙印，加之现行立法程序中公民参与度不足，人大代表的构成也难以充分实现对行政权的约束，立法便有了沦为政策注释的危险。解决之道还应从立法的源头做起，增加起草途径，疏通社会和民众参与立法的管道，让立法从起草到审议到通过都围绕着实现“他律”的立法要旨来进行。

　　(作者系海南大学法学院副教授)

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