“持证行乞”行得通吗

　　如何对城市乞讨人员进行管理一直是社会各界所关注的问题。一方面是部分贫困老人或残疾人群因生活无济而不得不加入乞讨者行列，另一方面，街头乞讨现象的确影响了城市形象和市民生活，也给城市管理者带来一个难题。

　　在日前举行的武汉市政协会议上，部分政协委员提交了关于给乞讨人员建立电子档案、让乞讨人员持证行乞的提案，以加强对其规范管理。这一提案很快又引发了社会各界对

　　“持证行乞”有多少可行性

　　各地在处理城市乞讨人员问题的探索中，都遇到很多难题。2005年10月，重庆市救助站劝导队调动多辆流动救助车、数个救助小组共几十名劝导人员，集中对流浪乞讨人员进行劝导工作，然而却遭到半数乞丐的拒绝；而近年来南京、武汉等城市颁布的划定“禁讨区”的规定，也被许多学者指为是公共权力对私权利的过分干预。

　　在这样的大背景下，在日前召开的武汉市政协十届四次会议上，湖北台盟武汉市委、武汉市台联政协委员提交了一份提案，建议完善“限讨通告”执法手段，为乞讨人员建立电子档案，规范管理；保护儿童乞讨者，对因监护人监护不力导致儿童乞讨的，要追究监护人的责任，同时成立流浪儿童救助中心，从生活及心理上帮助这些儿童。

　　武汉市政协委员陈荣华提出了另一项颇受关注与争议的提案，其中建议让乞讨人员持证行乞，即由有关部门每年对乞讨人员进行“年审”，发放有乞讨人员本人照片的“资格证”，乞讨人员须佩戴此证才能行乞，并规定要文明行乞，严禁自虐和使用暴力等行乞行为。

　　武汉市民政局的一位官员表示，这两项提案虽有一定的前瞻性，然而让乞讨人员持证行乞的建议可行性不大。我国法律虽然没有限制乞讨，但无论从精神文明建设还是从城市管理角度来说，乞讨都不应当得到提倡，而为乞讨人员颁证，很可能在无形中起到默许和鼓励的反作用。

　　对乞讨人员的持证上岗，也有一些市民持支持态度。记者在武昌徐东、东亭等小区采访时，很多群众提出，多年来探索的限讨、禁讨、劝导乞讨人员进救助站等措施都未能起到明显作用，“持证上岗”不失为可以一试的方法，因为乞讨人员是否上街乞讨，并不会因是否“持证”而改变，而为他们颁证则能起到加强管理的功效。

　　一道难解的题

　　据记者调查了解，在城市的流浪乞讨人员大体分为三类：因寻亲不遇、打工尚没有着落和钱财被盗抢而短期流浪的乞讨者；生活困难的老弱病残者；部分职业乞讨者和被人胁迫、操纵的未成年乞讨者。

　　重庆市救助站的一位工作人员指出，“乞讨成本低、收效快，这使得一些人成为以乞讨为生的职业乞丐。对这些职业乞丐而言，现行的限讨、禁讨和劝导进救助站等措施无疑都是难以有效果的。”

　　武汉市去年6月开始实施“限讨通告”，对12片繁华区域和路段进行重点管理控制。对在这些地段的乞讨人员，由公安和城管部门告知、引导或护送到救助站，对他们进行救助。对违反市容管理、妨碍交通、强讨恶要者，城管、公安部门可以依法予以处罚、打击。

　　而自2004年以来，广州、南京等城市都相继划出了“禁讨区”、“限讨区”，然而仍然难以破解乞讨人员管理难题。武汉市这次的“限讨通告”与其他城市的类似措施一样，也并没有达到预期的效果：多数乞讨人员都不愿意去救助站，而且大都留在原地继续乞讨。

　　武汉市救助管理站办公室主任张启宝说，尽管各部门加大了劝导力度，教育乞讨人员不能影响市民的正常生活，不能强讨强要，起到了一定的效果，但大多数乞讨人员并不愿意离开。而根据《救助管理办法》规定，如果行乞者本身没有主动求助的意愿，按照“自愿受助”的原则，他们已不属于规定的救助对象，而是实际上的“职业乞丐”。

　　立法限制应与社会宽容并行

　　据了解，在美国、加拿大等国家，一些城市划出专门的地方供乞丐行乞，并规定禁止在特定场所行乞，如美国夏洛特市就禁止乞丐在自动提款机、餐馆周围乞讨。由于有这样明确具体的规定和简单可行措施，乞丐的流动乞讨变成固定乞讨，分散乞讨变成集中乞讨，对其管理也从无序变为有序，而且便于慈善机构和个人向乞丐们捐款、献爱心。

　　湖北省武汉市律师张绍明说，自由乞讨并没有违反我国的禁止性法律规定。“法不禁止即许可”，所以划定“限讨区”一类规定的合法性值得斟酌。同时，流浪乞讨者的公民权利必须得到尊重。面对不愿接受救助、劝导，且并未伸手强讨的行乞者，执行“限讨”确实有难度。

　　另一方面，法律规定了任何人不得侵犯他人的合法权利，乞丐在进行乞讨时也不例外。据了解，在即将出台的新的《治安管理处罚法》中，对一些强讨恶要、组织乞讨等行为，已经规定了相应的惩罚和处理办法。但对职业乞丐的管理，各地政府部门仍缺乏法律依据和必要的执法手段。

　　重庆市社科院社会学所副所长孙元明认为，目前要出台管理流浪乞讨人员的全国性法律可能还不太现实，但各地可以根据自身情况制订一些地方性法规，划定乞讨区和限讨区，实现对乞讨人员的规范管理，但如何确定尺度仍是政府部门要解决的新课题。

　　据新华社