地方某些应急预案难以应急

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　　报道策划 孟绍群 采写 井长水 张惠君 欧阳宇航

　　 应急体系垂直建立缺乏协调互补

　　 演练不够面对突发事件束手无策

　　 个别地方设计预案只为应付检查

　　“××部门已经启动应急预案。突发事件或紧急情况出现后，我们经常可以听到这样的话。以前一直也没当回事，要不是这回亲身感觉一次，永远也体会不出来什么叫应急预案，不知道它会起到什么作用。”2月8日，说起因下雪造成公路堵车不得不在汽车里度过一个饥渴、寒冷、心焦的长夜时，河南的张健峰先生感触颇深。

　　大雪封闭高速路十余万人难回家

　　1月17日至19日，河南省境内连降大雪至暴雪，造成郑州交通几近瘫痪。

　　在107国道新郑卢家桥段，四万多辆汽车挤在四十多公里长的路段上，历时三十多个小时。这样拥挤的路段在河南省境内有5处。

　　张健峰在京珠高速公路上驾车驶向郑州，由于京珠高速公路突然被封闭，他不得不改走107国道。在卢家桥段，由于堵车他不得不在汽车里捱过一夜。和他一起在冷冰冰的公路上度过漫漫长夜的，大约有数万人。

　　“方便面开始只卖5元，后来涨到15元。火腿肠每根卖到10元仍很抢手。虽然贵，可总比冻着饿着强，谁知道要堵到什么时候呢？”

　　不少当天也被堵在新郑的旅客向记者介绍，他们干脆弃车步行，手提肩扛着行囊走回郑州。1月18日上午，他们曾经向新郑交警反映过，但前来疏导的警力太少，有的路段根本看不到交警。

　　新郑国际机场，更是一关28小时，创下历年关闭之最。

　　受公路和民航客流严重拥堵影响，大量旅客涌向铁路改乘火车出行，致使铁路出现“井喷”。

　　郑州火车站人满为患，因为大量列车严重晚点，六万余名乘客滞留火车站，加上民航和各长途汽车站滞留的人数，仅郑州一个地方就有十万多人。

　　河南省春运办18日发出通知，要求各政府和春运有关部门启动应急预案。

　　21日零时10分，在河南省交通厅、郑州市人民政府紧急协调下，经铁道部同意，省交通部门决定启动应急预案：为缓解铁路客流压力，河南省交通部门全力支援郑州铁路部门，所有已购火车票的旅客改乘长途客车，并不再缴纳任何费用，亏损部分由交通部门承担。

　　而正是由于河南突降暴雪，北京西站于1月19日11点决定启动红色预警方案。

　　决策过后，北京西站在第一时间通过北京交通广播向乘客传达了这一信息，并组织车站工作人员对站内滞留旅客进行了疏导。

　　截至1月22日，因大雪造成的全国范围的列车晚点基本恢复正常。

　　应急体系垂直建立缺乏协调互补能力

　　不可否认，在这次大雪考验中，相关的交通应急预案发挥了重要作用。然而，大雪过后，审视那些被视为救命稻草的应急预案，可以发现，应急预案存在“软肋”。

　　铁路交通在综合运输体系中是受自然天气影响最小、最安全的运输方式。然而，最稳妥的运输方式却发生了最大规模的旅客量滞留。

　　针对这一情况，中国人民大学公共管理学院副院长许光建分析说，“根源在于各自的应急体系都是以条条为主的垂直方式，不能横向地及时有效调配资源”。他认为，“如果在降雪之前，公安、公路、铁路、民航、气象等部门能够及时通气，提前协调，这场雪不至于发展成为春运中的一场灾害”。

　　北京交通大学教授荣朝和分析认为，铁路、公路、民航等交通行业属于网络型产业，如果缺乏网络，缺乏系统性，它的综合运营效能就发挥不出来。从综合运力看，我国公路、民航运力相对宽裕，如果全国交通一盘棋，协调旅客，将大量中、短途旅客分流到公路运输中来，回家的旅客就可能会减少一些滞留。

　　“今年是铁路‘撤销分局’改革后的第一个春运，郑州局的车辆调动能力较以前弱，加之人员减少，又没有直接组织过春运，应对突发事件显得稍微困难。”河南省春运办主任任文杰说。郑州铁路局局长徐宜发也坦承，“这一次虽有准备，但还是措手不及”。

　　清华大学公共管理学院教授彭宗超接受媒体采访时说，应急管理最好遵循条块协作的管理模式，部门和政府要加强合作，很多事件没有政府的介入单靠一个部门是很难管理的。

　　清华大学公共管理学院应急管理研究基地研究员、参与编制国家应急预案和相关法律的顾林生说，虽然此前我国已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，但仅仅是针对不同类型的突发事件分别立法，相对分散、不够统一，难免出现法律规范之间的冲突。而且各部门都针对自己所负责的事项立法，“各扫门前雪”，缺乏沟通和协作。同时，受地方保护主义的影响，一些地方立法“以邻为壑”，大大削弱了处理突发事件的协作与合力。

　　“发生灾害及各类突发事件时，都是以部门为单位逐级汇报，缺乏快捷、有效的沟通渠道。”顾林生认为，我们得到的信息并不是不够多，也不一定不及时，最大的问题在于信息分散和部门垄断，无法在危难时刻迅速汇总。

　　各预案之间还待衔接法律需反映预案内容

　　据了解，在这场大雪之前，郑州铁路局与河南省春运办等相关单位都曾制订了一整套详尽的应急预案，可在执行中为什么又显得力不从心呢？

　　中国人民大学法学院教授杨建顺认为，由于对许多应急预案宣传不够，没有给人留下什么印象或者根本就不知道，所以出了问题当然不知道该怎么办。

　　针对应急预案的落实问题，顾林生说，应急预案编制完成之后，在落实方面还有许多工作要做。首先各预案之间的衔接和协调是当务之急。已经制订修订的各部门应急预案之间、各专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间都需要进行协调，特别是要加强主管部门与配合部门之间的协调和衔接。

　　其次，相关现行法律需要修改，一些新法律急需出台。在应急预案编制中，出现了现有法律不完善或没有法律的问题，一些预案暂时代替了法律的空白。比如，食品安全应急预案中规定了主管部门综合协调的职能，但是现有的食品卫生法并没有赋予食品安全主管部门综合协调的权力，因此需要修改食品卫生法，并制定食品安全法。

　　有些预案与实践脱轨关键时刻仍束手无策

　　国务院法制办公室委托的“紧急状态法立法研究项目”负责人、清华大学公共管理学院法学教授于安说，尽管有了应急预案，可一些事故还是发生了，面对一些突发事件，有些地方还是显得束手无策。结果应急预案由于缺乏与实践相接轨的设计，操作性不强，最终成了面子上的摆设。

　　“说白了，现在许多应急预案的制订是形势所迫，为了应付上面的检查，不一定是从适合处理事件的情况出发而定，有一部分不符合应急预案的要求，实践性差。”中国政法大学法学院副院长焦洪昌介绍说，有些应急预案是一层层下压才制订的。下面为了完成任务，“照猫画虎”订出来，根本没有从实际出发。这样的应急预案，说得难听些，成了管理人员的救命稻草，是他们保官的一种手段。

　　（责任编辑 郑剑峰）