完善科学发展的政治机制保障

　　党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，从全面贯彻落实科学发展观的高度，提出“必须不断深化改革开放”，其中特别突出了行政体制改革的重要作用，要求以转变政府职能为重点，完善落实科学发展观的体制保障。推进行政管理体制改革事关全局，需要加强研究，通盘规划，突出重点，精心部署。为此，本报特别邀请三位专家学者，就“着力推进行政管理体制改革”这一重要命题加以阐释，他们是：

　　黄范章（国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员、博士生导师，中国改革开放论坛副理事长）

　　陈红太（中国政法大学中国政治体制改革与发展研究中心主任、教授、博士生导师）

　　刘峰（国家行政学院政治学教研部主任、教授、博士生导师）

　　行政管理体制改革是深化改革的首要问题

　　问：从1982年以来，政府体制改革就备受各方面的重视，这次《建议》强调的行政体制改革与过去相比有何不同之处？它对我国未来一个时期的经济社会发展又有什么重要意义？

　　陈红太：改革开放20多年来，行政体制改革一直作为推进中国政治体制改革优先考虑的目标。这不仅因为，中国从计划经济向市场经济转型，客观上要求政府必须作出适应性调整，更是因为，政府的行政管理权与普通群众的利益最贴近，政府的状况集中体现了中国民主政治的状况。对于行政体制改革，在很大程度上，老百姓是看政府为他们做了些什么，是否代表他们的利益，政府的行为给他们带来了什么实惠，政府的工作人员是否把人民的利益放在了心上。

　　《建议》提出的加快行政体制改革，虽然字面上仍是“行政体制改革”，但与以前提出的行政体制改革有很大的不同，这个不同就是在改革的基础理念上的不同。这次提出的行政体制改革是在科学发展观指导下的行政体制改革。《建议》的灵魂是“科学发展观”，全面贯彻和落实科学发展观的关键，在政府。没有各级政府施政理念的转变，尤其是如果各级政府的运作机制不能转变到全面协调可持续发展的要求上来，那么《建议》提出的科学发展目标是很难实现的。当前，经济增长方式的转变说到底是党和政府的执政方式和行政方式的转变。

　　过去的行政体制改革，主要围绕建立社会主义市场经济体制、如何加快经济发展步伐这一主题进行，行政体制改革是以市场经济为导向的。现在的情况有了变化，一方面我国的社会主义市场经济体系已经基本建成，经济发展取得了一定成效；另一方面经济发展和资源、能源、环境的矛盾，收入差距和区域差别扩大，“三农”问题、就业压力等问题越来越突出。这些变化让我们清醒地认识到，从以经济发展为主过渡到经济发展与社会发展并重，并进一步过渡到以社会和人的发展为主，这是中国推进全面协调可持续发展的基本逻辑。中国的行政体制发展就是要适应这样一个发展趋势，不断调整改革的内容和力度，为中国发展的转型提供稳固的体制保障。

　　黄范章：《建议》强调“着力推进行政管理体制改革”，把它置于深化改革的首位，原因在于它不仅仅是一般的行政事务性改革，而是以继续推进政企分开、政资分开、政事分开为重要内容的政府体制改革，关系到政府在社会主义市场经济体制中的定位问题。改革开放以来，我国致力于建设社会主义市场经济，但政府集政治实体和经济实体于一身的双重身份，在相当程度上仍是制约经济社会良性发展的体制性根源。如果不从体制上解决这一问题，国有企业难以建立完善的公司治理机构，政府也难以建成“公共服务型”政府。现在各方面的改革，都要求政府体制自身改革，从企业与资本经营活动中脱身出来，全力提供公共物品与公共服务，倾力搞好宏观经济管理和社会管理。这项改革的难度较大，既要制度创新，也涉及各方利益格局的调整。正是从这个意义上说，我国正处于改革的攻坚阶段。

　　刘峰：20多年来，我国经济社会发展取得的成就都是同坚决推进经济体制改革和对外开放分不开的。中国要继续发展、加快发展、科学发展，就必须坚定不移地深化改革。体制改革是一个系统工程，经济体制改革是一个子系统，行政管理体制改革也是其中的一个子系统，行政管理体制的改革不到位，会严重阻碍经济体制改革的推进和经济的发展。所以，《建议》把深化体制改革放在了特别重要的位置，并进一步把加快行政管理体制改革放在了“深化体制改革”的首位。

　　建立起灵敏有效的宏观调控体系

　　问：市场机制和宏观调控的关系一直是大家关心的问题。那么，如何推进与行政管理相关的宏观管理体制改革？当前我国行政管理体制与经济改革的关系现状又是怎样？《建议》强调要推进“政企分开”，应当如何具体处理好二者之间的关系？

　　刘峰：党的十五大提出了从战略上调整国有经济布局和结构的重要任务，调整的原则是有进有退，国有经济向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，又进一步把放开搞活的范围扩大到中型企业。从这以后，我国在调整国有经济布局和结构方面取得了重要进展。但在具体操作中也遇到了问题，比如：行政管理体制与经济体制存在不适应的牵制关系，国有和国有控股企业仍然很多，而且多数分布在不具有优势的一般竞争性领域，现代企业制度也没有建立起来。在这样的情况下，加快行政管理体制改革显得十分迫切。

　　首先，加快行政管理体制改革，是解决我国经济社会生活中深层次问题的根本手段。长期以来，我们在以国有企业改革为重点的经济体制改革方面作出了有益的探索，经济发展取得了举世公认的成就，但政企不分、政资不分的现象仍很普遍，企业仍然不能成为自主创新的市场主体，统一、开放、竞争、有序的现代化的市场体系还没有最终形成。许多问题长期得不到解决，其根本原因主要在于政府的行政体制不顺，具体表现在政府机构设置不合理，政事不分，政企不分，政绩考核不科学。

　　其次，加快行政管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制的关键环节。政府拥有强大的行政权力，又扮演着经济社会管理者的角色，这就决定了政府在整个改革中的主导地位，决定了行政管理体制对整个经济体制改革的制约作用。政府职能不转变，以行政手段为主的管理方式不转变，就不可能建立起灵敏有效的宏观调控体系，很难建立完善的社会保障体系，建立完善的市场经济体系。

　　最后，着力推进政府管理体制改革，是全面深化改革的关键。当前，各级政府仍然管了许多不应该管、又管不好的事，而不少应该由政府管理的事却没有管好。只有坚决地把不该管的事交给企业、中介组织和市场，同时把该管的事切实管好，更多地运用经济手段和法律手段加强管理，才能完善改革发展的体制性环境。

　　黄范章：上世纪90年代我国在推进政企分开、建立公司治理结构方面进行了巨大努力。一些行业政府部门，改为全国性行业总公司或大型国有控股公司；另一些行业主管部门改为行业性协会。可是，国有大公司的人事权、投资权、收益支配权等主要权力，一度分别由中央不同部门负责，但谁也不对投资效果、经营业绩负责，造成所有者“缺位”，也常造成政府部门“越位”。成立国有资产管理委员会后，情况虽有改善，但不少问题仍未得到很好解决，例如，国资委的定位究竟是履行行政管理（如工商行政管理总局）职责或出资人的职能，还是履行出资人职责抑或管理出资人的职能；国有资本预算、公共财政预算、社会保障预算等之间的关系如何理顺与划清，等等。因此，解决政企分开、政资分开、政事分开问题，已刻不容缓。一是这一核心问题不解决，各个领域的改革很难有实质性的进展；二是在目前政企已有所分离但尚未分开的情况下，最容易滋生权钱交易、设租寻租的腐败行为，尽管一时难以杜绝，但应加速推进改革，尽量减少“转轨”成本。

　　政府作为政治实体的存在形式，除履行国防、外交、治安等政治职能外，其经济职能是向公众（居民和企业）提供公共物品和服务，营造一个良好、稳定、公平、有序、有效的投资环境和经营环境。为此，政府应搞好宏观经济管理，通过财政政策、货币政策、收入政策和产业政策，对企业活动和国民经济运行起到前瞻性、指导性的调节作用，决不干预企业活动，更不充当国企的“出资人”或“经营者”。当前，我国政府仍具有既是政治实体又是经济实体的双重身份，同时既是企业活动的“调节者”，又是国企的“所有者”，使得国企难以建立完善的公司治理结构，还给宏观经济造成波动甚至紊乱。

　　因此，具体来说，第一，应该分清和分开两类不同性质、职能、运行原则的国企。一类是提供公共物品和公共服务的国企，它们履行着“公共服务型”政府的职能，它们的经营是非赢利性、公益性甚至福利性的，可以享受财政补贴，其资金直接来自各级政府财政预算，它们应属各级政府所有。这方面，西方国家也一样。另一类是经营性国企，履行国家作为经济实体的职能，以赢利为目的，依靠自身的竞争能力、赢利能力来发展自己。前一类国企我曾把它称之为财政账户项目类国企，应属政府（财政部门）统辖；后一类国企我曾称之为资本账户类国企，应由独立于政府部门的“国资委”统辖，两个不同系列，各尽其职。

　　第二，应该退出经营性竞争性行业和领域的是政府，而不是国有企业。我国拥有经营性竞争性国企，是社会主义国家和社会主义市场经济的一个特点。经过股份制改革、实现政企分开的国企，应该有权利和有能力参与公平竞争。不仅如此，一旦某个经营性竞争性行业为私人大企业或跨国公司所垄断，还需要国企打进去，以平抑垄断，促进竞争。

　　第三，建议统辖经营性国有资产（包括经营性国有金融资产）的“国资委”，还应对人大负责。在当前情况下，作为一项过渡性安排，我赞同国有资产“三层次”管理及运行框架（国资委—国有资产经营公司—国企）。特别要强调作为“中介机构”的“国有资产经营公司”的重要作用，应让它在政企分开过程中发挥“隔火墙”作用。

　　完善政府的社会管理和公共服务职能

　　问：《建议》要求“各级政府要加强社会管理和公共服务职能”，其具体内涵是什么？在社会管理和公共服务方面，政府应在哪些方面作进一步的努力？

　　刘峰：在社会主义市场经济体制下，政府的职能主要有4项，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。其中经济调节和市场监管这两项职能一直是政府重视的，而且行使的效果也比较好。比较而言，各级政府对社会管理和公共服务这两项职能重视不够，行使的效果也不够好，所以《建议》要求“各级政府要加强社会管理和公共服务职能”，不得直接干预企业的经营活动。

　　陈红太：社会管理和公共服务是现代各国政府最基本的职能。上世纪30年代美国罗斯福新政的成功实践，为西方世界大规模实施国家福利政策开辟了道路。各国不仅在宏观经济调控、市场有效监管方面取得了成功经验，在社会管理和公共服务方面也探索了许多有效途径。这些都为我国政府探索如何更好地发挥社会管理和公共服务职能提供了经验和借鉴。但需要注意的是，我国的社会性质和结构与西方各国不具有同质性，政府对社会公共事务（人口总量、秩序、安全、危机或突发事件、利益和权利等）和社会组织的管理，政府为满足民众对公共事业和福利（如教育、就业、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等）的需求提供的各种服务，也就是我们所说的政府管理和公共服务，与西方的社会管理和公共服务有很大的不同。中国政府要加强社会管理和公共服务的职能，决不是在理论或实践上对西方发达国家的简单模仿，而是中国现实经济和社会发展的客观需求，要根据中国的实际和经验理解中国政府的社会管理和公共服务。

　　事实上，在社会管理和公共服务方面，我国政府已经取得了一定成就，如控制人口增长、保持社会安定、减少贫困、民族平等和繁荣发展等等。但总体上说，在市场经济条件下如何较好地发挥社会管理和公共服务的职能，还处在积极探索之中，有些问题解决得比较好，有些问题还没来得及解决，新的更迫切的问题又出现了。一些在国家现代化进程中出现的问题，如收入差距拉大、社会保障覆盖面不宽、社会就业形势严峻、社会事业发展缓慢、政府债务风险加大等，在我国都有不同程度的体现。此外，公共物品的有效供应不足问题，公共物品分配的不均衡问题还比较严重。在这些方面，各级政府需要加大工作力度，以满足人民的迫切期待。

　　刘峰：在政府和社会的关系上，政府应当放权于社会。在现代社会，行政职能的扩张使得政府已经没有足够的人力、物力包揽所有的公共事务。有些事项通过行业组织和中介机构能够得到更好的解决，就应当将这些事项通过“放权”的方式交给社会管理。特别是在政府提供的公共服务与公共资金不足产生冲突时，要采取公共服务社会化的原则，让社会力量与市场力量在政府的有效监管下提供符合要求的服务。要将政府目前承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会中介组织、公共服务组织和社会自治组织，把更多的财力和物力等公共资源向社会管理和公共服务倾斜。把政府的社会管理职能定位在通过制定社会政策和法规，依法管理社会组织和社会事务，调节收入分配，完善社会保障体系，维护社会公正与社会稳定，应对公共危机等方面。把政府的公共服务职能定位于提供公共产品和服务，建设公共设施，促进社会就业、完善公共医疗、教育、科技、文化、体育事业等，同时，要为公共服务市场化创造公平发展的环境，在资金、税收、价格、土地、项目招投标等方面给社会组织以公平竞争的机会，对社会组织参与公共服务的投资权、经营权和收益权加以界定和保护，为公共服务市场化提供制度激励。

　　陈红太：我国建设社会主义市场经济的时间还不长，对维持社会稳定运转具有特别重要意义的社会非营利组织或非政府组织还不发达、不成熟。上个世纪70年代以来西方发生的所谓“结社革命”或“公共治理运动”，对西方世界的经济发展和就业产生了积极的影响，政府与社会组织互动共同治理社会公共事务已成为一种趋势。在我国，像上海以及苏浙等发达地区，已经进入或接近进入中等发达国家发展水平的这些地区，也完全可以根据自身不同发展水平和经济社会发展的实际需要，对西方公共治理中那些有利于社会管理和公共服务的经验、方式进行大胆的尝试和实践，充分利用公民社会的自组织力量实现社会的自我管理、自我教育、自我服务，为我国的政府创新开辟道路，为其他地方的政府体制改革和发展提供更多的经验和范例。

　　夏斌 晨风