用法律把外来工转化为“新居民”

　　记者：葛教授，您好！最近您在学术场合提出，应该制定《新居民权益保障条例》。请问，这项建议的背景是什么？

　　本质区别是法律地位不同

　　葛洪义：进城务工人员的权益保障问题，是全社会共同关注已久的问题。改革开放

　　记者：您提出了“新居民”的概念，这一概念的背后有更为深层次的内涵吗？

　　葛洪义：当我们使用“外来工”这个词汇的时候，实际上就已经把“他们”跟“我们”区分开了。这种区别的本质在于：两者并不具备相同的法律地位。我曾经作过一个比喻：我们这些因工作关系来到广州的人被称为“新客家人”而没有被称为“外来工”；可同样是外来人口，为什么进城务工人员就会被称为“外来工”呢？这还是由制度原因所决定的：户口被划分成了城市户口和农村户口、本省户口和外省户口等类型，不同类型户口相应的待遇也不同，以学车为例：“外地人”的学车费要高于“本地人”。

　　记者：我国的现行法律体系中并不缺乏保障劳动者权益的法律，如《劳动法》等，难道这些法律都起不到保障作用吗？为什么需要专门的地方立法？

　　葛洪义：劳动法平等地保护所有劳动者的权益。但就现实而言，情况并不理想。如：部分矿难发生时，有的遇难矿工下井前并没有依照《劳动法》与矿主签订劳动合同，政府也因此掌握不了相关的数据和资料，导致很难确定遇难人数。事实上，进城务工人员已经成为由制度原因所造成的特殊群体，因此想单纯地通过劳动法来保障他们的权益是困难的。“外来工”的法律地位问题不是某个省的问题，而是全国性的问题，地方各省无权改变全国性的法律；而且，全国性法律法规的出台涉及地域平衡的问题，阻碍重重。

　　记者：在您看来，《条例》的法律性质应该是什么？是现行《劳动法》的补充和加强吗？

　　越开放的地区越有条件立法

　　葛洪义：在我看来，《条例》在性质上应该属于地方性行政管理法规，它不是某个单一部门法的派生物，而是涉及劳动法等多个部门法的综合性法律文件，是与多个现有条例相衔接的地方法规。

　　记者：广东是否具备制定《条例》的客观条件？

　　葛洪义：法律的历史告诉我们：越是开放的地区，市场化程度就越高，也越需要拥有完善的法律制度。广东处于改革开放的前沿，都具有高涨的地方立法热情，应当首先尝试并推动这项工作。另外，广州是个包容性很强的城市，经济基础雄厚，改革开放步伐迅速，进城务工人员人数众多。从政治的高度看，广东是改革开放的“排头兵”，有条件也有责任进行城市管理方面的制度创新。

　　在古罗马时期，有“市民法”和“万民法”之分，市民法只赋予罗马市民各项权利；随着外来人口的大量涌入，古罗马的统治者意识到急需一种调整罗马市民与外来人口之间关系的法律，于是就制定了万民法。市民法和万民法在很长的时间内都是并存的。万民法的出现从根本上为被马克思称为“简单商品经济社会第一部世界法典”的《罗马法》奠定了基础。

　　记者：在您看来，从“外来工”到“新居民”，这之间的转化机制应该是怎么样的？

　　葛洪义：我认为，应该允许他们中的优秀者最终转化为城市“新居民”。作为城市，永远都应该是“流动”的。十多年前，能讲流利普通话的广州人并不算太多，可现在的情况已完全不同了，这说明广州包容了很多外来人口。什么样的人能够在这个城市生活下去，应该由市场规律来决定；没有能力在某个城市的激烈竞争中生存下去的人自然会离开。调配外来人口不应该借助人为的身份划分，而应该顺应市场规律。广州可以根据外来人员对广州所作的贡献及忠诚度，在不同阶段给予他们不同程度的“市民权利”、并相应地要求他们履行相应的义务。渐渐地，他们中的一部分人表现出色、脱颖而出成为“新居民”。

　　可按工作居住年限享受权利

　　有些人把进城务工人员视为“洪水猛兽”，所以认为若出台《条例》，进城务工人员会蜂拥进城。问题在于，即使不制定《条例》，务工人员不也照样挤进来吗？人口流动的规律决定务工人员不可避免地会进城。与其放任不管，不如用完善的制度给予进城务工人员以权益的保障、同时也对他们的行为作必要的规范，用制度加以疏导和引导。在香港，只要积满7年以上的当地工作经历就可取得香港“户口”。广州是否可以借鉴香港的做法：“只要在广州连续居住多少年、无犯罪或其他的不良记录，就有权申请某类型的广州户籍”？政府有责任使这部分人融入广州的社会，让他们作为一个积极的细胞在广州扎根，让他们知道通过自身的不断努力就可以完全融入这个城市，把他们逐渐地纳入制度内，使他们享受越来越多的权利。

　　应有效发挥暂住证的作用

　　记者：又该选择用哪种具体的措施来对进城务工人员进行管理呢？

　　葛洪义：暂住证制度。外来人员到广州后必须先登记，然后才能在这里进行生活和工作。我所说的暂住证制度与收容遣送制度背景下的暂住证制度是截然不同的。这里的暂住证，是在《条例》规范下的暂住证。如果没有暂住证，就不能准确地判断出某外来工在广州连续工作居住的年数及对这个城市的忠诚度。“旧法被废、新法未出”是中国法制建设过程中出现的问题，收容遣送制度被废除后，我国许多城市都陷入了流动人员管理困境。我认为，在《条例》的框架内可以有效地发挥暂住证的作用，政府可以依据暂住证进行人员管理、同时也给予暂住证的持有者以《条例》规定的权益。

　　记者：有学者提出，进城务工人员应该依法组织工会，以形成进城务工人员工会、政府与企业组织三者之间的对话和沟通机制。您怎么看这个问题？

　　葛洪义：我认为可以在现有的组织基础上加以完善，如：“外来妹”遇到了困难可以去找所在城市的妇联；在市工会内部设立进城务工人员的专门性机构。总之，我们需要找到一种理想的形式，使这个组织能够与现有制度相衔接。

　　记者：假如《条例》实施，外来工进城后该先干什么？

　　葛洪义：与现有制度接轨，进城人员刚到一个城市，首先应该进行法律登记———办理暂住证。用人单位及私人老板如欲雇用外来人口，就必须在暂住证的基础上跟对方签订合同，暂住证可以作为劳动机关监察用人单位签订合同的有力依据。

　　记者：从“外来工”到“新居民”的转变机制是否会强化户籍制度？

　　葛洪义：首先，我的建议是基于目前的实际情况；其次，即使将来废除了户籍制度，也肯定需要有新的人员管理制度，“新居民”的概念并不与之矛盾。再次，中国的经济发展不平衡是现实状况，“人往高处走”，落后地区的人必然会有流动的主观意愿，相关的流动人口管理制度也是我们必须面对的问题。