从国务院《决定》看环境保护的国家意志

　　夏光

　　国务院发布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》

　　《决定》确定了七项重点任务

　　●以饮水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治

　　●以强化污染防治为重点，加强城市环境保护

　　●以降低二氧化硫排放总量为重点，推进大气污染防治

　　●以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护

　　●以促进人与自然和谐为重点，强化生态保护

　　●以核设施和放射源监督为重点，确保核与辐射环境安全

　　●以实施国家环保工程为重点，推动解决当前突出的环境问题

　　在我国环境保护的发展历程中，国家在环境保护中的作用一直是一个很受重视和不断探讨的现实和理论问题，因为环境保护作为一种公益性很强的事业，特别需要“国家”这个拥有特殊公共职能的主体发挥作用。现在，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(简称《决定》)颁行，更加促使我们深入思考“环境保护的国家意志”问题。

　　●从“国家意愿”到“国家意志”

　　环境保护的国家意志，是指国家最高权力系统关于环境保护的政治意愿和行动部署的集合，即国家意志由国家意愿与国家行动构成。其中，国家意愿又可分为“理念”和“决心”，国家行动又可分为“承诺”和“要求”。

　　我们知道，国家权力系统包含了行政、立法、司法等权力分支，它们各有职能，互相作用。按此涵义，《决定》是从“政府”这个特殊的国家权力要素角度表达了比过去更高和更强的环境保护意愿并为中长期环保工作提供了比较完整的行动安排和政策体系，因此它是环境保护国家意志的一次新的集中反映，是一系列与环境保护有关的国家意愿转化为国家意志的载体。

　　进入新世纪以来，科学发展观、人与自然和谐、新型工业化、环境友好型社会等一系列与环境保护有直接和密切关系的新的国家执政理念开始在经济社会发展中逐步实施，这是新的环境保护国家意愿向国家意志转化的一个特殊时期。由于国家执政理念实际上是执政党的理念，这些新的执政理念不仅是环保工作的直接指南，更重要的是它们是发展领域新的意识形态，所以在这个特殊时期，环境保护表现出比其他时候更强的政治属性。只有把环境保护从经济、技术、管理的层面进一步扩展和提升到政治和文化的层面，把环境保护作为一个具有多种属性的系统来设计和实施，环保工作才能在这个国家意志发生重大变迁的特殊时代有所作为。

　　●环境保护需要强大的国家意志

　　环境保护可以通过许多主体的行动来实行，为什么我们要特别强调国家的作用？

　　“国家”的概念，根据其相对的对象而言有三种不同的含义:一是在国际上作为民族国家的整体代表，体现包含全体国民利益在内的整体国家利益；二是在国内相对于“地方”而言，“国家”代表中央集团利益；三是相对于公民、社会而言，“国家”代表进行社会管理的政权系统的行为和利益。国家意志对环境保护的重要意义和作用也是通过这三个方面分别表现出来的。

　　首先，在国际上，维护一个国家的正当发展权益和环境权益，虽然各种社会组织或公民个人等都能起到相应的作用，但谁能比“国家”更有力和有效地做到这一点呢？国家主权是由各种拥有“国家暴力”(军队、警察、法院等)的国家机器(其中主要是政府)来保障的，因此，国家行为毫无疑问是维护国家在国际上合法权益的首要力量。

　　其次，相对于地方行为而言，国家的意愿和行动对于全国环境保护的取向和成效具有决定性的影响，因为国家权力是一种中央权力，国家可以通过这种权力而基本上是强制性地来贯彻其关于环境保护的决策。虽然地方可能对中央具有合法或不合法的反作用，但地方终究是处在接受和服从的地位。当我们说地方政府应该对辖区内的环境质量负责的时候，实际上已经隐含着一个前提:国家责无旁贷地对整个国家的环境资源具有统筹、指挥、调度、协调的权力，当然也天然地负有保护环境的责任。所以，国家意志在全国各级环境保护行动中具有最为重要的作用。为什么要对干部进行环保绩效考核？就是为了向地方发出新的国家意志信号，当这种考核真正能够对干部的任用产生影响特别是决定性影响的时候，地方的行为就能与环境保护的国家意志达到一致。

　　再次，相对于社会和公民而言，国家无疑也是一种具有强大作用力的力量。公民通过一定的政治程序把环境保护的责任和权利让给“国家”，也就意味着全社会在环境利益受到国家保护的同时也必须服从国家环保法律的约束，这是国家作用的两重性。只有国家才有立法的权力，因而环保法律在本质上是国家意志的体现。在国家政治理论中，有一种理论把国家称为“利维坦”(巨兽)，说明国家意志相对于社会和个人来说具有强大的力量。当然国家意志也不是为所欲为或空穴来风，它也受到社会意志的制约，这更说明确立正确的国家意志的重要性。因此，及时根据环境保护社会意志的变化而分析国家环境保护职能的演进，研究和确立正确的环境保护国家意志，应该是一项持续不断的工作。

　　●强化环境保护国家意志的途径

　　回顾我国环境保护事业发展的历程，可以看到它也是环境保护国家意志不断提高的过程。从上世纪八十年代国家确立“环境保护是一项基本国策”，到后来实行可持续发展战略、科学发展观，可以看到一条明确的国家意愿的演进轨迹，它们与国家过去三十多年里在环保机构、环保法律、环保投入等方面的大量行动一起，构成了环境保护国家意志的重大发展。可以认为，到目前为止的我国环境保护事业，总体上是国家推动型的。今天，带有较大力度的《决定》能出台实施，也反映了环境保护的国家意志已有很大增强。

　　尽管如此，按照用科学发展观统领经济社会发展全局的要求，环境保护的国家意志还应该有较大的加强。我国环境问题严重，需要采取非常有力的政策来扭转局面(著名学者胡鞍钢主张“中国应该采取世界上最严厉的环境政策”)，但往往许多强化的环保政策难以出台或实施(例如排污收费标准难以提高，环保机构地位难以上升等)，这在很大程度上与国家意志不足有关。具体来说，强化国家意志主要应在两个方面有大的推进:

　　第一，强化环境保护立法和司法的作用。国家意志包含行政、立法、司法等几个权力子系统的意愿和行动，《决定》很大程度上解决了行政系统的国家意志问题，但立法、司法系统如何落实科学发展观加强环境保护，并未见到相应的决定。在很多人(包括很多环保系统人士)看来，我国已经形成了比较完整的环境保护法律、法规，现在的主要问题是执行不力、执法不严，因此对策就是强化行政执法能力，严格执法。这种看法确有道理，但可能忽视了问题的另一面。执法不严固然是突出问题，但环境保护立法也有较大问题，其中最大的问题是立法的理念并未达到科学发展观所要求的境界(例如没有在必要的地方提出“环境优先”的方针)。环境保护立法和司法系统非常需要用科学发展观来统领和更新其工作，甚至需要提出一个类似国务院《决定》的纲领性文件。如果不在立法和司法领域强化环境保护国家意志，那么仅在行政系统方面提升国家意志，其作用的力度是不够的。

　　第二，增强环境保护的国家承诺。国家承诺是国家为了实现一定的环境保护目标而决定做出的努力以及与此相关的资源投入，这是国家意志的重要体现。为了增强环境保护的国家承诺，必须向国家提供充分的有利于其决策的信息，主要包括:(1)环境的真实状况和可能趋势；(2)环境保护对于国家的政治意义；(3)环境保护对于促进经济发展的贡献；(4)国家承诺的理由；(5)可行的国家决策方案，等等。国家的决策往往是与广泛的社会呼声相关联的，当环境问题越来越成为建设和谐社会中的突出问题而受到社会重点关注时，国家做出承诺和采取行动的时刻也就到来了。

　　(作者系国家环保总局环境与经济政策研究中心主任)