镇江高资镇“行政租地”调查

　　13亿人口8亿在农村，对农民来说，土地是他们工作和生活的重要场所和生存基础。正如我国资深农村问题专家杜润生说，“中国的大问题是农民问题，农民的大问题是土地问题。而农民土地的损失就意味着基本权益的损失，失去土地，就意味着失去了生存基础，失去最后的一道生活安全保障”。

　　尽管国家一再强调保护耕地，维护农民利益，但在一浪高过一浪的招商引资热潮以

　　一种以政府出面“行政租用”农民集体土地的怪风更是愈演愈烈，成为近年来农民土地流失的主要原因之一。近日，记者就对发生在镇江市丹徒区高资镇的一起因“行政租地”而引发失地农民多次维权的事件进行了调查。

　　农民投诉：占地三年至今无批文

　　近日，本报记者接到了镇江市丹徒区高资镇高资村失地农民的投诉，反映高资镇政府在没有国土部门征地批文的情况下，用“以租代征、先征后批”的方法强行征用农民耕地三年之久。

　　据高资镇高资村失地农民反映，高资镇高资村三组和五组共有优质良田25.5亩，然而2002年5月，高资镇政府在没有征地批文的情况下就预先占用了。占地前，高资镇政府有关领导以口头通知的形式，通知被征地农民不要耕种了。很快农田的水、电设施全部切断，由于为农田供水电的设施被全部切断，致使农民无法继续耕种。

　　从2002年5月开始，高资镇政府采取了“以租代征”的方式获得征地后，对失地农民以每年每亩1000元的标准发放了“租金”。而记者从失地农民中了解到，当时高资镇政府并没有和他们签订租用协议。

　　由于是政府行政租用，因此其他的补偿一概没有，同时对失地农民也没有其他安置。直到2005年11月份，一直依靠1000元每亩租金生活的失地农民，在不断向媒体反映后，高资镇“行政租地”引发的矛盾最终得以显现。

　　镇政府：行政租地为建农贸市场

　　为了解事情的原委，2006年1月10日下午记者赶赴丹徒区高资镇采访，高资镇党委秘书贡献在接受采访时解释说，高资镇政府是“租用”这块地，并且是为了建农贸市场，当时还受到了老百姓的热烈欢迎。然而，事实的真相究竟如何呢？

　　记者调查后了解到，由于当时高资镇政府财政困难，就采取了“市场化运作”的方式，将这块地租下来免费交于开发商投资建这个农贸市场，建成后农贸市场归镇政府所有，而农贸市场四周开发出来的商住两用房归开发商所有。这就是镇政府的部分工作人员所理解的“双方都达到了双赢”。

　　经实地勘察后发现，记者发现这块耕地的地理位置非常优越，而农贸市场除内部是菜场，外部（四周）都开发成“一上一下”式商住两用房，整个农贸市场的四周都是门面房，数量达70多间。记者经多方面了解后得知，自2003年农贸市场建成后，这些商住两用房的售价达到13.5万元每间（“一上一下”），现在已经上涨到17.8万元，目前部分门面房仍在销售之中。然而，对这块“黄金宝地”，投诉人透露说，征地的批文还没有批下来，是非法用地。

　　为进一步了解这块征地目前所有权性质，1月10日下午记者采访了丹徒区国土局的工作人员。丹徒区国土局耕地保护科的纪科长在接受记者采访时表示，由于高姿镇违规征用这块耕地，已被镇江市监察部门罚款。同时基于农贸市场已经建成的事实，省国土厅以及镇江市国土局确实已经批准了这块地的征用，但由于报批资金还没有到位，目前批文还在办理之中。

　　2月9日，记者第二次前往高资镇政府进行核实时，从与高资镇分管政法的王书记以及党委秘书贡献的交流中再次得到确认，直到目前为止，这块征地的相关批文确实还没有最后批下来。采访中，记者还了解到，由于失地农民的不断反映，高资镇政府已于不久前对失地农民按征地标准给于了补偿。尽管如此，但高资镇的部分领导对地方政府“行政租地”的违法性依然缺乏认识。

　　专家指出：“行政租地”是违法行为

　　根据我国土地管理法规定，像高资镇这样在租地以后不但改变了土地的用途，并且在没有依法办理农用地转用和征地审批手续的情况下就从农民集体经济组织手中直接取得农村集体耕地显然违反了土地法的规定。

　　对此，高资镇窦云峰镇长却认为根据我国土地管理法规定，当时（2002年）地方政府行政租用农民集体土地并不算违法。这与记者采访江苏金长城律师事务所以及钟山明镜律师事务所律师所得到的答案完全相反，律师指出“行政租地”也是一种违法行为。记者查阅资料也发现，对于行政租地是否违法，法律界早有定论。2005年6月，国家行政学院法学部还专门举行了“行政租地”现象的违法性及其规避法律的实质的研讨会。

　　在研讨会上，中国政法大学蔡定剑教授提出，“行政租地”是一种新的土地违法行为，与过去常见的在征地过程中的违法行为有区别，它有更强的隐蔽性，如果不引起纠纷，很难被发现。

　　与会专家，国家行政学院应松年教授和清华大学法学院崔建远等多位法学教授都一致指出，“行政租地”明显是违法和规避法律的行为。对此，清华大学法学院崔建远教授作了更为详细的解释，崔建远教授说，我国土地所有权分为国家所有和集体所有两种，

　　一般来讲，城市土地是国家所有，农村土地是集体所有。农民个人经过与集体签订土地承包合同，取得家庭土地承包经营权，即我们讲的使用权。“租地”这种形式的特点是所有权不变，只有征地才会改变所有权，即由集体所有变为国家所有。

　　政府向村委会租地，那就意味着土地的所有权还是集体的，但我国的土地管理法规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，而且在司法实践中，类似土地租赁合同也会被法院认定为无效合同。

　　也就是说，政府向村委会租地是违法的，也是无效的。而政府要向村民租地的话，只能是租土地的使用权，而这种租地是不能改变土地的使用用途的，因此政府向农民租地进行公共建设或者招商引资，依然还是违法。

　　评论：行政租地：损害国家长远利益

　　由地方政府出面“租用”农民集体土地进行招商引资或城市建设，这是近年来在一些地方悄悄兴起的新的用地方式。既属出租，就要有出租年限，租期届满后，出租方要收回所有权或使用权，在这个时候其使用价值和使用性质是不能改变的。但是租用农民土地进行公共建设（修桥、建路、城市扩建等），显然不具有可逆性，农民一旦租出土地就不可能再收回，但为什么一些地方政府还要使用“租地”这种“古怪”的形式呢？

　　究其原因，国土部门认为，地方政府之所以喜欢采取“行政租地”的方式，从农民集体经济组织手中直接取得农村集体耕地，一是因为这种方法不但规避了国家严格的建设用地审批程序，而且“租占”耕地单位可以逃避应向国家缴纳的各种税费并轻占易得，地方政府也能凸显政绩，吃亏的只是国家。

　　另外一点是，“以租代征”这种明显改变农用地性质的违法行为，国土部门却很难了解实情也难以控制。因为出租耕地能使农村集体和村民暂时得到眼前利益，由于出租方和承租方都能获得各自需要的经济利益，在这种利益不发生矛盾和冲突时，政府行政主管部门往往是“民不举，官不究”。

　　再者，对这种地方政府出面“以租代征”的违法行为，相关法律也很难有一种行之有效的处罚机制。

　　显然，不是失地农民反映，像高资镇这样的“行政租地”很难发现，而这种“行政租地”如果不能得到有效遏制，其结果必然造成统计在册的耕地统计数字中，实际上有相当数量的耕地没有作为农用地使用，必定造成农民集体土地和国有资产的大量流失，严重损害国家和失地农民的长远利益。

　　《江南时报》(2006年02月18日第十三版)