构建合理的义务教育投入机制

　　社论

　　据媒体近日报道，十届全国人大常委会第二十次会议于2月25日至28日在京举行，会议将审议《义务教育法(修订稿)》等法律草案。相比1986年出台的《义务教育法》，新《义务教育法》最引人注目的变化，将发生在问题最多的农村义务教育财政投入机制方面。

　　在农村，目前实行的是“以县为主”的农村教育管理体制，县级政府要筹措本县大多数教育经费。由此导致农村义务教育投入严重不足，不同地区间投入差异很大。为此，《义务教育法修订稿》第七条提出:“义务教育经费，实行国务院和省、地(市)、县级人民政府分担的制度。”今后的以县为主，将主要是指一般性的教育管理。

　　这一规定意味着，将会出现较大规模的教育财政转移支付问题，为了约束县级政府的行为，防止其截留、挪用中央和省级的转移支付，《修订稿》第三十八条又规定:“县级人民政府应当按照国务院或省级人民政府制定的基本办学标准、省均公用经费基本标准、教职工工资标准及核定的教职工编制，依法单独编制本级政府的教育预算。”

　　推测起来，如果这些修订案获得通过，意味着义务教育的投入机制将发生较大变化。事实上，近两年来中央政府对农村义务教育的转移支付已经显著增加。人大常委会副委员长路甬祥2004年在提交给人大常委会的一份报告中甚至建议，中央和省级的投入占到70％以上。这意味着将建立一个以转移支付为基础的义务教育投入格局。

　　当然，目前提交审议的《义务教育法修订稿》并未量化明确各级政府的投入比例。但是，目前各方过于强调中央和省级政府的转移支付，恐怕不是一个可取的思路。

　　毫无疑问，在目前的财政收入格局下，中央政府适当加大义务教育方面的财政投入，当可收到救急效果。经过上世纪90年代中期的税制改革，目前的财政收入分配是向上倾斜的，中央政府的收入最有保障，近几年增长也最快，中央政府是有能力增加转移支付的。

　　因为中央政府目前有财力而不假思索地将义务教育建立在大规模转移支付的基础之上，看似可行，实则不合权责对应的政府治理原则。从教育事务的责任机制看，假如“以县为主”却不包含以县级财政投入为主，那就将出现财权与事权的错位。县级政府对本县教育承担全部责任，但财政却依靠上级政府。这可能诱发种种问题，比如，县级政府为竞争上级政府的转移支付而弄虚作假，而这种竞争又将强化上级政府的权力，使县级的管理最终变成一句空话。

　　同时，这种财政投入机制是低效率的。大量教育经费通过省、市两级财政才能到达县级财政，以目前的财政纪律现状来推测，每个环节都可能跑冒滴漏。财政部目前已经担心教育投入的使用效率问题。

　　正确的做法应当是，逐渐调整各级政府在教育领域的财权和事权。假定我们的义务教育仍然坚持“以县为主”的原则，那么，原则上，义务教育的财政责任也应当主要由县级政府来承担，而以中央和省级政府的财政转移为辅。

　　当然，这一原则与目前的财政收入分配格局格格不入。县级财政的教育投入不足，大体上有两大原因:一是县级财政总收入不足，导致县级财政可用于教育的财力不足。为此，应当逐渐调整目前各级政府的财政收入分配格局，使各级政府的财政责任与其征税权力大体对称，为县级财政筹措教育资金保留充足的税源。

　　不过，县级财政的教育投入不足还有另一个制度性原因，即在县级财政的议程中，教育没有被放在优先位置，很多地方政府首先将财政收入拿去发展经济、搞政绩工程、面子工程了。因而，完善“以县为主”的义务教育投入与管理机制，亦需要强化财政民主，强化县人大对县级财政资金分配的控制，使县级财政优先将其收入投入到教育中。

　　因此，政府有效承担义务教育财政责任的前提是，理顺政府间的财政关系，完善各级政府的财政民主制度。因而可以说，教育经费投入机制的变革乃是一项复杂的事情。就此而言，目前透露出的《义务教育法修订稿》关于教育经费的规定，仍然过于原则，各级政府的财政责任依然过于模糊，各级政府仍有互相推脱的余地。《义务教育法》似乎可以更细致一些，对各级财政的约束更刚性一些，这将把义务教育建立在比较稳固的财政基础上。

　　（南方都市报）