坚持以人为本的改革观

　　要点提示

　　■应高度重视制度或体制创新在构建和谐社会中的重要作用。制度创新的深刻性质并不取决于变革的方式是激进的还是渐进的，重要的是创新是否实实在在地促进了社会经济的发展，并建立了合理、公正而有效的新机制。

　　■改革本质上是利益关系的调整，但是，这种调整不是人为地重建和固化一种新的利益格局，而在于形成一种公平、富有效率的利益调节机制。

　　■改革的根本目的是维护人民群众的根本利益，在建立法治的市场经济的前提下，造就每一个人都能全面发展的体制环境。

　　■坚持以人为本的改革观，就是要坚持为经济主体和广大人民创造公平竞争的环境，同时也要强调对结果不平等进行矫正的分配调节，使广大社会成员能够普遍地分享改革成果。

　　高尚全

　　构建和谐社会是一项宏大的系统工程，涉及整个社会的经济基础、上层建筑以及意识形态各个领域。首先，和谐社会应该是经济发展和社会发展并进的社会。其次，和谐社会应该是城乡协调发展的社会。第三，和谐社会应该是各地区共同发展，共同提高的社会。第四，和谐社会应该是人与自然长期协调相处的社会。

　　当前，中国的发展已经进入人均GDP超过1000美元的阶段，从国际发展经验来看，这个时期往往是产业结构快速转型、社会利益格局剧烈变化的时期，也是制度变革与发展阶段相互重合与互动的历史阶段。其中，制度创新既是化解矛盾与冲突的最主要途径或方式，也是成功跨越这一历史阶段的基础。制度创新的深刻性质并不取决于变革的方式是激进的还是渐进的，重要的是创新是否实实在在地促进了社会经济的发展，并且建立了合理、公正而有效的解决社会矛盾与冲突的新机制。在这个意义上，我们应高度重视制度或体制创新在构建和谐社会中的重要作用。继续深化改革依然是构建和谐社会的根本动力。制约构建和谐社会的体制性因素

　　改革本质上是利益关系的调整，但是，这种调整不是人为地重建和固化一种新的利益格局，而在于形成一种公平、富有效率的利益调节机制。然而，在利益分化导致社会分层的过程中，由于传统体制某些重要环节改革的滞后，制约了公平、有效的利益调节机制的建立和完善，并在相当程度上成为影响构建和谐社会的重要体制性因素。

　　1.行政性资源配置中的权力市场化问题。资源的行政性配置在任何社会都是存在的，但为了维护公平竞争和效率，防止权力“寻租”，成熟的市场经济都严格限制其介入的领域，并对权力运行实施有效的监督。中国在体制转轨中虽大幅度减少了行政性资源配置，但行政性资源配置不仅在国有经济部门依然普遍存在，而且近年来已经出现向非国有部门渗透的迹象。

　　社会资源的行政性配置“客观上”存在着权力市场化的可能。从80年代中期利用产品“双轨”价差牟利，到90年代要素市场化中的“寻租”，人们不难观察到大量权力市场化的现象。近年来，在土地转让、资金信贷以及股权融资等领域，权力市场化的现象依然没有从根本上得到遏止。

　　就向市场经济转轨而言，基于个人能力和公平竞争导致的效率和收入差距不是社会争议的焦点，真正的焦点之一在于转轨中行政权力参与市场化分配产生的不公平。权力市场化也对改革本身构成严重扭曲和制约，在一些本不该由市场发挥作用的领域，出现了利用市场化牟利的“假改革”，而在一些应该大力推进市场化的领域，市场化改革却步履维艰。

　　2.要素市场化滞后的问题。改革在推动市场化的进程中，取得重大进展并且也是最成功的方面，是重塑了多元市场主体和产品市场化，而在对市场经济体制形成具有决定性意义的要素市场方面，市场化的进展明显滞后。

　　在基本要素市场发育和形成过程中，劳动力是最早市场化的要素。在上世纪90年代以前，劳动力市场化主要还是一种“体制外”的存在，以农民短期流动打工为主。上世纪90年代以后，农民的非农就业不再局限于短期流动，出现了长期性、职业化的城市化特征。在这种情况下，与传统“农民工”概念相联系的制度性安排已经明显滞后，劳动者的基本权利和社会保障成为劳动力要素市场化中的突出问题。

　　土地要素大规模市场化始于1992年~1993年，其问题突出反映在土地一级市场功能定位和转让程序方面。政府垄断土地征用的前提是必须保证用于公共事业，商业化用地交易不应运用行政权力，而应按照市场原则进行交易。但在实际运行中，政府几乎排斥了土地使用权拥有者参与交易的权利，直接成为市场交易的主体，政府和土地开发商成为最大获利者。

　　资金要素市场化滞后集中反映在借贷市场和股权融资市场方面，其基本特征是以服务于国有企业资金需求为主。

　　3.经济转轨中的资本与劳动关系平衡问题。资本与劳动的关系问题是市场经济中普遍存在的问题。即使是国有资本，由于在代理链条的“下端”代理人几乎获得了与私人资本同样的权力，并且在若干方面模拟私人资本的经营方式，客观上存在职工权利被侵害的可能性。问题在于，在形成平衡资本与劳动的机制方面明显滞后，特别是代表劳动组织化力量的工会，如何适应市场化进程仍需进一步探索。上世纪90年代以后收入差距不断扩大，虽然有二次分配调节机制不完善的原因，但初次分配中劳动要素不同程度被忽视也是重要原因。

　　4.社会保障制度的改革与转型问题。社会保障不仅是一种重要的利益平衡机制，而且也是市场运行和经济发展的基础性支撑。较完善的社会保障体系有效地避免困难群体的扩大和需求萎缩，促进人力资源的合理流动，并且在调节市场竞争中资本与劳动的矛盾发挥重要作用。因此，社会保障体系也往往被视为“社会安全体系”。计划经济时代的社会保障制度之所以必须改革，并非是由于保障水平过高或社会无法承受，而是在于以职业、身份划分为依据并按行政隶属关系运行的保障不能发挥市场经济条件下调节社会分配的职能。社会保障转轨本质上应该具有双重含义：一是改变社会保障的运行方式，而不是“权利”的丧失；二是扩大社会保障的覆盖面，消除原来的不公平。然而，转轨中一度存在不适当地把社会保障与平均主义等同起来。

　　就功能和社会责任分担机制而言，社会保障实际只有基本保障和补充保障两个层次。基本保障的提供，无论在理论上还是实践中都是政府的责任，必须纳入政府财政预算。由此，基本保障坚持调节收入分配的公平原则，应该“覆盖”收入低于一定水平且没有其他财产收益的所有公民。受转轨期经验有限和利益格局变化的影响，在不同层次上政府、企业（单位）、个人之间的责任和权利并不明确，合理的责任分担机制还很不完善，这也是社会保障改革一度严重滞后的重要原因之一。

　　5.利益表达机制问题。上世纪90年代中期以后，利益分化进程加快，思想观念分歧的“社会性”日益突出，在基本价值参照系方面形成共识的困难越来越大。例如，在贫富差距扩大的问题上，不仅存在对事实的承认与否的分歧，而且存在对差距“合理性”判断的分歧，这就必然影响到对差距的深入分析和解决方案的分歧。在建立社会保障问题上，判断社会保障与社会发展阶段适应与否的依据是什么，不同的回答往往反映了不同的价值取向。以改革完善和谐社会的体制基础

　　构建社会主义和谐社会必须以一定的体制和运行机制为前提。党的十六大提出，坚持以人为本的科学发展观，是贯穿当前和未来社会发展的总体指导思想，也是巩固和完善社会主义和谐社会体制基础的基本原则。在这个意义上，改革的全面深化成为一种必然的要求。

　　1.深化行政性垄断部门的改革。作为计划经济的产物，我国的行政性垄断不仅在基础产业、公用事业领域普遍存在，而且在不少竞争性行业中也大量存在。行政性垄断使权力直接介入市场，不仅难以通过市场力量来打破，而且往往构成市场经济体制进一步完善的主要障碍。我国供给“瓶颈”的周期性出现，重复建设以及垄断产品和服务质次价高，基本都与行政性垄断相联系。在市场经济条件下，行政性垄断只应存在非营利性公共产品和服务领域，其评价不是来自“市场”，而是来自社会。衡量这类企业改革成功与否的标准，主要不是利润的多寡，而是投入和管理成本控制与接受产品服务的对象满意程度之间的比较。对于这类企业部门的改革，关键是形成完善、有效的政府、法律和社会监督机制。而竞争性、营利性领域的行政性垄断，完全属于体制转轨期的特殊现象，应通过规范的企业改制、扩大民营成分的市场准入，形成公平的市场竞争。

　　2.建立以利益调节为核心的社会整合机制。当前，应特别强调公民基本权利平等的社会价值观，建立规范的利益表达、对话和协商机制，引导各个利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求，妥善处理各种社会利益关系。进一步调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系，扩大公民参与社会治理的空间，发展和完善社区自治、民间救助和慈善团体，使公民在广泛参与社会治理过程中形成新的和谐关系。政府应改变“包揽一切”的做法，适当合理地向社会“分权”或“还权”于社会，通过发挥社会中介组织的作用，形成社会“自组织”机制，以防止因政府某些短期决策失误导致的社会失衡。

　　3.推进以政府行为规范为重点的职能转变。首先是确立政府只能做法律（法规）规定的事情的理念，界定行政立法主体的立法权限和约束条件，防止个别部门以“法”扩权或越权来谋取集团利益。其次是明确政府公共职能，解决在体制转轨中的政府“缺位”问题。要大力减少直接干预微观经济主体的行为，致力于创造一个有利于各市场主体平等竞争的市场环境；加强和改善公共产品和服务供给；完善社会保障。三是完善政府行为的监督机制。政府活动必须贯彻公开性原则。应通过专门的信息公开立法，确立政务信息公开的基本内容和程序，形成政务公开的制度性框架，推进政府行政公开，进一步完善政府问责机制。不仅要加强政府行政系统内部上级对下级的督察，发挥审计与监察部门的作用，更重要的是来自政府“外部”的监督，特别是人民代表大会的监督。

　　4.坚持以人为本的改革观。改革的根本目的是维护人民群众的根本利益，在建立法治的市场经济的前提下，造就每一个人都能全面发展的体制环境。当前尤其要做好就业、社会保障、教育、医疗、扶贫、环保和安全生产等方面的改革工作。特别是在教育、医疗、市政等公共服务领域，要防止权力“寻租”的现象。坚持以人为本的改革观，就是要坚持为经济主体和广大人民创造公平竞争的环境，同时也要强调对结果不平等进行矫正的分配调节，使广大社会成员能够普遍地分享改革成果，坚持把人民群众的利益放在第一位，这是改革获得“合法性”即社会公正性的基本前提，是构建社会主义和谐社会必须坚持的改革观。

　　（作者是中国经济体制改革研究会会长、著名经济学家）