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从“逼富济贫”到“劝富济贫”


http://www.sina.com.cn 2006年02月23日11:15 法制日报

  新闻背景:

  2月21日本版刊登了《山西乡宁“逼富济贫”引争议》一文。言及山西乡宁县下发文件要求:每卖一吨煤,煤老板应该拿出30元搞“一矿一业一事”,即一个煤矿创办一个非煤企业、为群众办慈善性的一件实事。

  记者:乡宁县颁发的这一红头文件引来诸多争议,有支持者,也有反对者,支持者说:“让煤老板帮助穷人等弱势群体是政府应该做的事。”反对者则说:“这是政府利用职权强迫煤老板吐血,没有法律依据。”对此,您持什么意见?

  高家伟:从法律的角度来看,我们要先弄清楚以下两个问题:第一,政府应该做什么?第二,政府应该怎么做?在建设法治政府的目标下,第一个问题事实上转变为:在法治政府条件下,政府可以做什么。因为现代法治国家的建设,要求政府行为必须具备合法性,这就是“依法行政原则”。依法行政包含两层意思:第一,是从消极意义上来说,行政权力的行使都应该受到法律的约束,也就是说不得与法律相抵触;第二层意思是从积极层面来界定的,即行政的行使必须要有法律的授权。无授权则无行政。按照法治政府的基本要求,我们必须从这一原理出发来追问乡宁县红头文件的合法性,寻找乡宁县政府行为的法律依据。但是,有哪一条法律规定了政府可以制定政策“强制”私人交出其收入?我们可以设想一下,如果政府制定的红头文件可以强制煤矿老板从其利润中抽取一部分交给社会,那么,政府是不是也可以随意掏取公民腰包里的钱呢?

  记者:依您的意思,政府的红头文件是违法的?

  高家伟:我们来分析一下红头文件的性质。从文件的内容,以及政府随后采取的措施来看,这一规定实际上已经构成了一项行政命令。对煤矿老板来说,这一命令是他们必须履行的义务。事实上,帮扶弱势群体,平衡地区经济发展,缓和地区矛盾是每一个地方政府的职责所在。但是,政府不能通过任何强制性命令把本应由政府承担的职责转嫁给企业和社会。合法的政府行为必须确保行为的目的和手段之间的合理联系。目的合法并不代表手段合法。

  记者:乡宁县委政府领导班子认为他们这样做是为了使企业尽社会责任,是为了推动“工业反哺农业”。作为承担着促进经济社会全面发展重要职责的一级政府,乡宁县委政府要实现这一目的,什么才是正确的手段和途径?

  高家伟:就手段而言,现有的行政体制,已经为政府提供了较为宽裕的运行空间。在“逼富济贫”没有合法根据的情况下,为了实现社会的公共利益,政府完全可以采取一些灵活的富有弹性的行政管理手段,比如行政指导来“劝富济贫”。我们所说的行政指导,是指政府以指示、劝告、希望、敦促、建议等形式对行政相对方实施指导。它是不同于传统的行政命令的一种新型行政手段。这种指导只有在取得相对人的同意之后才发生作用。它的目的就在于引导企业和个人按照政府的意图作出富有理性的选择。

  具体到乡宁县的实际,我认为,县政府完全可以采取行政指导的方法来引导企业自愿从事慈善活动和社会公益活动。比如政府可以制定一些优惠政策,引导企业通过设立奖学金、助学金的形式,资助当地的教育;或者帮助当地医疗机构改善工作条件等等。

  就乡宁县所反映出来的政府行为的目的和手段之间的落差和矛盾来看,解决之道主要还需要依靠国家税费体制的改革、国家财政体制中转移支付制度的完善、以及社会救助、社会公益基金体制的建立等等。这种体制、制度的改革非一日之功,需要依靠立法来逐步推进。

  记者:看来,乡宁县政府的一个红头文件,折射出了政府行政行为和理念上的许多问题。

  高家伟:是的。无论是当地政府的动机,还是这一政策目前的实施效果来说,都是值得肯定的。但是,从法律的层面来看,合法与否是问题的要害所在。从长远来看,以突破法律约束来施政,以突破现有制度框架的方式来实现发展,这样的改革,成本太高。建设法治国家,政府守法是第一位的!


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