评论：减灾机制正在转型

　　相比于传统意义上的防灾抗灾，我国的减灾机制正在与发达国家接轨，呈现出全面转型的态势。

　　从行政手段转向依法减灾。传统的灾害管理立于行政与政策管制基础之上，多以行政手段来应急，减灾管理多为信息控制和社会强制。而现代减灾管理机制，是在法律制度框架下有序规范地进行，依法防灾减灾。减灾法律制度体系包括减灾基本法、部门减灾法、减

　　从直接救灾转向风险管理。传统的灾害管理是一种被动、回应性的行为，表现为直接救灾，如水灾防洪、旱灾抗旱。而现代减灾是全面的风险管理。主要表现为四个方面:一是变临时性的方式为政府指导下的职能行为；二是完善体制与健全机制，既包括正式的强制公众服从的制度和规则，也包括符合公众利益的各种非正式的制度安排，还包括政府主导下社会力量的有效参与，政府、市场(企业)与社会组织(非营利性)之间合作互动；三是风险管理纳入整个国民经济与社会发展的战略。应对风险意识及预案设置，成为所有政府部门的基础性建设。四是减灾的外延扩展，既有自然灾害、事故灾难、公共卫生事件，还有社会安全事件，包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件。

　　从分散控制转向机制协调。传统的减灾运行模式，一方面由政府包揽一切防灾救灾；另一方面，分灾种分部门进行，其权力的运作流程相对分散，只局限于地区性、部门性和行业性的分散和粗放状态，相互独立的多头管理。遇到重大灾害，采取联合政府下属各单位组成特别小组的形式，对减灾诸环节和反应方面，缺乏在同一框架内联动的整体机制。这种多中心、多环节、多层次的体制构架，封闭散落的信息资源，复杂繁多的指挥层次，难以形成整体协调，造成突变中的混乱。如频发火灾的以街为市、堵塞消防通道的问题，各职能部门往往相互推诿。2005年汕头“6·10”大火发生后，当地消防队员到达后发现水压不够，消防栓里无水，要求自来水部门供水，却调动不了，最后只得市长出面才使问题解决。

　　现代灾害风险有环境和自然风险、经济风险、社会风险、政治风险等，风险类型逐渐从单一型变为复合型。对于复合型风险的处置，不可能仅靠政府一个组织，采取单一模式来应对，需要通过机制来协调各方，整合资源，政府、企业、社会团体、非营利组织等共同承担风险责任，实现行为主体的多样性。应对重大社会突发事件、重大自然灾害、重大国际突发事件等紧急行动，还往往需要跨地域、跨部门，要求各地各有关部门通力合作，联动应对。

　　从灾后救助转向灾前防范。传统减灾模式是直接救灾，工作重心是灾害和危机发生以后怎么办。这种回应性的行为，侧重于事后保障，预先防范功能较弱，善后处理投入太大，显得消极被动。现代风险管理的工作重心更倾向于灾前防范，着力点是要把风险管理整合到政府日常的政策管理、项目管理、资源管理中去，改变长期以来在减灾上“有钱买棺材，无钱治病”的现象。突发灾害时包括政府在内的社会各界的应急，从一定意义上说，只是平常减灾管理的结果测示或者说是演示。没有充分的准备，灾害来了难免手足无措、忙中出错。常态管理工作做到位，任何突发灾害都是可以减少损失的。我国已公开发布实施国家突发公共事件总体应急预案和9件事故灾难类突发公共事件专项应急预案。

　　从抢救财产转向以人为本。过去在抢险救灾过程中，重心主要放在物质和经济方面，强调抢救国家和集体财产，减少经济损失，突出宣传为此牺牲的人和事，这种做法有意无意地把公众的生命安危放在了第二位，成了以物为本。科学发展观确立了以人为本理念，是一个历史性转折——人民群众生命安全高于一切。这就是要切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命安全作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。以公众在灾害中生活需求和处境为主要决策依据，不以经济损失为指标。宁可经济上受到损失，决不能让公众的生命安危遭受伤害，这是一个重要的现代减灾理念。

　　作者系中共广东省委党校现代化战略研究所教授