博信环境咨询公司： 公众参与环境决策的坚实一步

　　马军

　　国家环保总局正式实施了《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《办法》)，这标志着环境保护领域里的公众参与，又向前迈进了重要的一步。它对于推进行政体制改革，推动民主法制建设，都具有开创性的意义。

　　环境权是现代法治国家公民的基本权利，这一点已渐渐成为国际社会的共识。由于实体性的环境权利不容易明确加以界定，因而赋予公民程序性权利，包括环境知情权、参与权和诉讼权，对于保障公民的环境权利就更显重要。但长期以来，在我国政治生活中，包括在环境决策和环境管理中，程序性权利没有得到充分的重视。环境领域最大的利益主体的缺位，导致诸多在发达国家被证明行之有效的环境管理措施，在中国难以发挥功效，其中就包括环境影响评价制度。

　　环评制度在我们的审批过程中成了走形式，走过场，很大程度上在于它被看成了一项纯技术性的措施。多年以来，我们在环评技术标准上不断借鉴吸取欧美，却忽略了这项制度中非常核心的一个部分，即以法律形式明确公众必须被纳入到环境管理的决策过程中。环评制度本身就是西方上世纪60~70年代公民环境运动催生的产物，因而在西方国家的环评过程中，不但必须要有公众参与，而且要采取措施确保公众参与不是点缀，真实有效。在经历了最初的抵制和对抗之后，西方企业认识到公众这道坎在环评制度中是绕不过去的，由此才开始在策划项目时纳入环境考量，环评制度终于收到防患于未然的功效。

　　2003年颁布的《环境影响评价法》，填补了中国环评制度中公众参与的空白，首次明确了规划和项目的环境影响评价过程都应当有公众参与。然而，在实践中，社会各界深感《环境影响评价法》的公众参与规定过于原则，特别是没有明确公众在环评程序中的环境知情权。而今天公布的《办法》，将《环境影响评价法》的公众参与规定加以细化，使其具备了更强的可操作性。

　　这个《办法》最大的亮点，在于对公众的环境知情权做出了相当具体的规定。规定应向公众公开有关环境影响评价的信息，特别是要公告对环境可能造成影响的概述、对策和措施的要点，环评结论要点，公众查阅环评报告文件简版的方式和场所等等。这些细化规定，对于切实保障公众参与有着重要作用。环境知情权是实现公众参与的基本前提，因为如果公众不了解环境风险，不知道与自己的环境利益相关的决策事项，无从获得任何环境数据，那么公众是无法真正有效地参与环境决策的。在过去两年的实践中，虽然出现过网上公布环评报告草案的成功案例，但多数的环评报告公众无从获取，这成为公众参与的首要障碍。

　　由于公众参与程序对于中国社会政治生活还是新鲜事物，因此这部环保领域的部门规章，就有着更加广泛的社会意义。新一届政府将依法行政放到了非常重要的位置，2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，注重程序正当，要求“严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”；提出完善行政决策程序，要求“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。”这个《办法》是政府部门依据《纲要》原则制定的第一部具备可操作性的公众参与规章，它是中国政府建立科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度的一次有益尝试。

　　中国政府正在积极致力于通过实行科学的发展观，促进和谐社会的建立。转型中的中国社会出现了利益多元化格局，弱势群体的环境权益容易在大规模经济建设中受到侵犯，这会使他们的处境更加艰难，加剧社会的不公平，影响社会稳定。《办法》的出台，提供了一个获得环境信息的正常渠道，提供了一个依法、理性表达利益诉求的平台，有利于信息沟通、平等对话、寻求妥协、探索最优方案。

　　应该看到，《办法》具有很强的探索性，作为暂行办法，还有待在实践中加以磨合和改进。需要明确公众有权查阅环评报告草案，而不只是概述和简版。从参与权的角度看，《办法》对征求公众意见列举了公众意见调查、专家咨询、座谈会、论证会、听证会等形式，而没有明确利益相关方至少有权要求召开一次公众听证会。另外，从诉讼权来看，《办法》中没有规定在知情权和参与权受到侵犯的情况下，公众有寻求司法救济的权利。这不符合“有权利必有救济”的原则，这方面的改进有待司法体制的进一步完善。

　　《办法》已经正式实施，要想让它真正发挥潜在的功效，必须突破执法瓶颈，这有赖于环境主管部门认真执法，有赖于其他各个部门的配合，有赖于社会各界的支持，尤其是公众的支持。公众应该充分利用这部法律提供的参与机会，在涉及到自身环境利益的决策中积极了解相关信息，参与自己的意见，因为这是公众争取环境权、实现环境权的最可靠方式。只有在政府和公众的共同努力下，利益集团的强大抵制才能被突破，环境状况恶化的趋势才能得到遏制，才能实现发展和保护的平衡，才能迈向人与自然的和谐共处。