扼制环境违法不能只靠行政督察

　　法治时评

　　王锡锌

　　■环境违法行为法律责任的模糊性、责任追究制度的随意性，以及责任追究机制的软弱甚至欠缺，应当是导致环境违法法屡禁不止的根本原因。

　　■通过行政监察手段对政府、职能部门、企业负责人进行监督和制约，无疑是落实环保法律责任的重要方面。

　　■扼制环境违法行为，需要真正建立和落实一套全方位的违法责任追究和环境权利救济制度，以及一个核心的、现实的的要素来激活目前已有的法律责任体系。从国外经验以及近几年来我国的实践看，以利益为现实激励因素的公众参与，应当当成为推进环境保护、激活环保法律责任机制的基本手段。

　　多年来，我国环保领域的法制建设，呈现出环保法律规定和环保现实之间的巨大反差：一方面，国家对环境保护问题高度重视，并从科学发展观的高度强调环境保护的重要性；环保立法已经构成一个相当完备的体系，涉及到大气、土壤、海洋、水资源、森林草原等各种环境要素；但另一方面，环境违法相当普遍、大案要案层出不穷、环境现状令人担忧。这种环保领域中立法与现实之间困境的形成，可能有诸多原因。但是毫无疑问，环境违法行为法律责任的模糊性、责任追究制度的随意性，以及责任追究机制的软弱甚至欠缺，应当是导致环境违法屡禁不止的根本原因。

　　在这样的背景下，监察部和国家环保总局于近日联合发布的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，作为我国第一部专门规定通过行政监察追究环境保护违法违纪行为法律责任的规章，凸显了通过具体的、可操作的归责机制来扼制环境违法的思路，体现了责任明确、责任到位、责任到人，以及责任追究制度化等方面精神，表明了政府及主管部门对我国严峻的环境现实问题积极回应的立场。

　　《暂行规定》剑锋直指各级政府、环境保护各职能部门和企业中相关人员的环境保护违法违纪行为。剑锋所指，具有很强的针对性。长期以来，由于环境责任制度不健全，一些地方政府领导干部为追求短期政绩和地方利益，或充当污染企业的保护伞，或用“土政策”干扰环境执法；一些职能部门置环境保护的相关规定于不顾，擅自违法违规审批或许可；一些环境保护监管部门在监管过程中失职、渎职或者不作为；一些企业对环境执法充耳不闻，违法行为屡禁不止。许多事实表明，一些环境违法、特别是重大环境违法案件中，常常存在“里应外合”的情形，一些政府及其部门为了短期利益、个人利益而玩忽职守、滥用职权，助长了环境违法行为的泛滥。通过行政监察手段对政府、职能部门、企业负责人进行监督和制约，无疑是落实环保法律责任的重要方面。

　　但是也应当注意到，《暂行规定》所明确的环境违法责任，仅仅是内部行政责任；所规定的责任追究途径和手段，仅仅是行政督察手段。作为一种内部督察手段，行政监察对政府和企业相关人员的环境违法行为虽然具有相当大的制约作用，但也存在很大的局限性。

　　例如，一些地方政府和官员的环境违法行为，常常是以政府行为的方式进行的，作为政府所属部门的监察机构自然监督乏力，而上级监察部门进行督察又会面临信息和成本方面的障碍；即便监察部门进行督察活动，由于监察主体的独立性和监察程序上透明度不够充分等原因，这种督察的效果有时很难保证，甚至出现将行政监察作为“保护干部”手段的情形。而且，行政监察主要是事后的监督，很难对各种环境违法行为起到预防性的遏制作用。很显然，对于扼制政府部门和企业的环境违法而言，行政督察虽然是重要的手段，但只靠行政督察手段是远远不够的。

　　扼制环境违法行为，需要真正建立和落实一套全方位的违法责任追究和环境权利救济制度。这一制度就法律责任性质上看，应当包括民事侵权责任、行政责任和刑事责任；就责任追究程序上看，不仅司法机关和行政机关可以启动责任追究程序，而且应当鼓励和保障公众的参与权与获得救济权。事实上，我国一系列的环保立法和民法、刑法规定中，已经规定了环境违法和侵权的责任制度，当前最大的问题是如何下大决心切实将这些严肃的法律落实到我们的生活之中。

　　要想把法律责任制度从纸上的规定变成生活实践，扼制环境违法行为，需要一个核心的、现实的要素来激活目前已有的法律责任体系。从国外经验以及近几年来我国的实践看，以利益为现实激励因素的公众参与，应当成为推进环境保护、激活环保法律责任机制的基本手段。环保问题，总是涉及个人、群体、乃至整个社会大众的利益，因此他们有充分的信息和动力来关注环保问题，参与环保决策；而这种普遍的、持续的关注和参与，可以成为对环境违法行为最根本的制约手段。

　　作者系北京大学法学院副教授