专家谈公共设施致害与公共权力规范

　　《民主与法制时报》今年1、2月连续两次报道了长沙“公路百慕大”连环车祸现象，在社会上引起广泛关注，特别是一些专家学者由此引发更深层次的思考。日前，该报特别将专家的观点整理出来，以供读者参考。

　　“只是将司机作为侵权人，这是没有道理的。”

　　张树义（中国政法大学诉讼法学研究中心副主任，校学术委员会委员，兼任中国法学会行政法学研究会理事兼副秘书长）：

　　因为这个事是道路引起的，道路从经济学上讲是公共产品，从法学上讲是公有的公共设施。道路产生问题承担责任是修路者，但某一个地方如果经常发生交通问题，这就是政府的责任了。

　　对于长沙这段公路，竟然连续发生了8次车祸，最后发展到死了人，这就是政府的责任。因为这是路的建设管理不善产生的损害。

　　我国目前没有将公共设施致害纳入国家赔偿的范围。具体到长沙的“公路百慕大”现象，只是将司机作为侵权人，这是没有道理的。

　　沈岿（北京大学法学院讲师）：

　　的确，涉及公有设施导致的损害，目前国家赔偿法没有列入国家赔偿范围之内。所以，“公路百慕大”连续车祸中体现出来当事人之间的解决方式，是当事司机也受伤了，结果还要赔，政府没有任何责任，这样的情况政府是在逃避。这种逃避是有制度原因的，国家赔偿法之所以没有把公有设施导致的损害纳入进来，主要是考虑公共设施由相应的部门负责运营。在运营过程中，相应的部门已经变成了企业，比如铁路，原来是铁道部被认为行政部门，现在都是变成企业化了。企业化以后在运营中出现的问题，应该是承担民事责任，不用承担国家赔偿责任。但是这在民法上是有很多缺陷的，包括有些公有的设施不一定由相应的企业负责运营。所以怎么能够在国家赔偿制度上考虑将来的完善，对于公共设施的致害，政府是不是应该赔偿，承担相应的责任，在改革法律里还应该考虑。如果不能进一步完善赔偿法，即使提出了行政诉讼，也不一定能够获得赔偿。这是实体上的责任问题，国家赔偿法没确定下来。

　　龙卫球（中国政法大学副教授）：

　　行政法专家对这个问题谈得比较透了，我们是搞民法的，这个案子用民法也是能解决问题的。如果作为民事案解决很简单，司机告公路或者受害者告公路管理部门，用民事侵权可以解决。但是这也只能解决赔偿问题，这个解决只能是在民事意义上的一种事后的救济。而到停止侵害这一块，又涉及公路的问题。所以这个案子不是讨论民事救济的问题，救济解决不了真正的问题。

　　无效率的官僚体系来管理公共资源，这些资源弄不好就具有危害性。

　　“政府本身就应该承担各种社会责任，但是现在某些地方政府没有履行义务和社会责任。”

　　胡星斗（北京理工大学经济学教授）：

　　我讲一下政府的责任。过去我们经常讲企业的社会责任，就是说企业除了要盈利之外，还要承担一些社会责任。而政府本身就应该承担各种社会责任，但是现在某些地方政府没有履行义务和社会责任。所以应该更加强调政府的社会责任。我正着手弄出一些条条框框，强调政府最低的门槛必须做到这些。

　　第一是文化责任。政府在传承文化、道德，进行精神文明建设方面有责任。

　　第二是制度责任。政府有义务制定各种制度规章，包括沈教授说的《国家赔偿法》赔偿制度的完善。

　　第三是人文责任。也就是教育、医疗、养老、扶贫等方面，政府应该承担责任。

　　第四是维护公民权利的责任。保护弱者是政府的义务，维护公民权利，政府应该从统治为中心走向以公民权利保护为中心。

　　第五是明晰产权、提供公共产品。当然公共产品不一定完全由政府提供，但政府是提供公共产品的主要责任者之一。像道路的维护、道路的修建，政府在这方面的确是应该起到主要的作用。

　　第六是政府应该有保障社会公平的责任。城乡之间的公平、地区之间的公平、不同所有制之间的公平、官民之间的公平。

　　第七是政府应该具有公共治理和行政的责任。也就是说公共行政的责任，将法律付诸实施，实现治理的责任。

　　第八是政府应该具有社会治安和法治责任。我这里说的政府既包括行政、立法，也包括司法，他们有维护社会治安的责任，以保障人民的生命财产安全。

　　第九是保护生态环境的责任。政府要负责，一个善治的政府首先是对人民高度负责的政府，是一个以人为本的政府，应该着力解决人民群众的疾苦。同时善治的政府应该是公民导向的政府，以公民的要求、诉求为出发点，建立服务型的政府。善治的政府还应该是一个优质的政府，应该尽量提高服务质量，做到民本关怀。我想，这是一个合格政府应该也能够做到的。

　　“关键还在于民主监督，特别是要建立公民问责制度，而不是上级政府问责。只有建立公民问责制度，才会从根本上解决问题。”

　　胡星斗：公权的缺乏效率，经济学上把它归结为政府的失灵。一个是官员的自利行为；第二个是产权不清，像国有的公共设施的确还存在产权不清的问题；再一个是政府对这个事件的原因和影响不了解，只能是从上到下施加压力，因此不能督促下级政府进行有效的整改。这三个原因导致政府的失灵。解决这个失灵问题，一是要进行市场化改革，我认为应该把更多的公共设施、公共产品交给私人，即便是交给私人，政府也不能推托它自己的监管责任；第二，可以搞成政府与私人合作，在经济学、管理学上叫PPP模式，就是公司与政府之间伙伴关系的管理模式。政府对监管这个责任永远是跑不掉的。这是一个方面，通过市场化改革解决政府失灵的问题。

　　关键还在于民主监督，特别是要建立公民问责制度，而不是上级政府问责。只有建立公民问责制度，才会从根本上解决问题。

　　腾彪（著名维权律师）：

　　前几年一直在讨论“大政府”、“小政府”的问题，“小政府”未必不是强政府。除了效率问题，再一个就是体制问题，它不仅仅是提高效率，而是有没有动力来解决这个事情？“公路百慕大”那边多少人面临危险，对政府官员来说，他们没有紧迫感去解决。解决问题的动力，还得靠一些监督机制，比如问责制。有了监督机制，如果政府官员不去管，可能这个官当不成了，或者会受到法律的追究，这是很重要的一点。张树义：经济上的产权不清、公共权力来源也不清。比如我选你上去，你一定要对我负责。现在的情况是，他不认为他的权力是你给的，所以这个问题没有很快解决。将来这方面会有体制建设的需求，至少我们可以指出造成这个事件弊端的根源。

　　合理、合法、公正、公开的效率原则，是大家公认的，但还有一个原则就是人权的原则。如果生命权没有被重视，没有体现，我们就没法加入现代行政的国际性标准体系。

　　胡星斗：从近几年来看，中央还是表现出了以人为本的色彩和敢于负责任的决心。但是官本位的制度和官僚主义体制，使中央的决心很难落到实处。要克服这种官僚主义体制，可能要打破垄断，包括对权力的垄断、行政的垄断，还包括既得利益的垄断、所有制的垄断。特别是像现在公共设施的建设，国家的电力系统、铁路系统的高度垄断，结果弄得腐败不堪，经常出各种责任事故。只有打破这样的垄断，才能逐渐瓦解官僚主义的体制，只有瓦解官僚主义的体制，才能建立民本的政府，而不是官本的政府。我说的官僚主义体制，指的就是层级控制，只对上级负责的这种官僚主义。

　　“人大代表是民主选举的，既然是民选的，那你应该知道怎么负责。这个很重要。”

　　龙卫球：现在我们常常会泛化地讲公共利益，实际上，公共利益是可以具体化的。公共利益不仅仅利益是公共性的，还要强调需要落在公共权力行使范围。如果不属于这个范围，怎么叫公共利益呢？

　　张树义：我们所眼见的实体公共利益，可能变成政绩的利益、某个个体的利益、政府的利益。所以公共利益要通过一定程序才能成立。我们现在把公共利益作为一个标签，一些官员一张嘴就是公共利益。公共利益的界定是离不开程序的，没有程序就没有公共利益，只有权力利益。

　　沈岿：如果我们督促有关负责人负责的话，当地的人大代表也应该起到一定的作用。人大代表究竟在干什么？长沙的“公路百慕大”出现那么多事故，出现那么多死伤，他们居然没有任何反应，也没有提出任何的质询案，这个应该引起重视。人大代表是民主选举的，既然是民选的，那你应该知道怎么负责，怎么给政府施加压力，这个很重要。

　　胡星斗：我最近想做政府再造这个概念，当然这个不是政治层面的，主要是技术层面的。就是如何把层级式的官僚政府，变成一个以民为本的公民导向这样一个小一点的政府，一个责任政府，我想这可能是一个根本。政府再造包括政府行政的公开透明，更多的法治化、民主化，如何更加公正、尊重公民。这不仅仅是通过搞政绩工程、搞经济建设，还要通过人民拥护、宪政、人民选举来树立。最关键的是政府要可问责的，而且是可以公民问责，通过这样来重塑政府，让它对人民负责。

　　龙卫球：第一点，我们的政府应该成为一个小心翼翼的适度的政府。比如说政府并非很大，大了又承担不了责任，效率就低，所以我觉得应该适度地缩小。

　　《江南时报》(2006年02月28日第十七版)