中国新闻周刊：义务教育——政府责任的明与不明

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　随着《义务教育法》的修订，通过明确政府的投入责任，“人民教育人民办”终于向“人民教育政府办”转变

　　已经20年没有修订的《义务教育法》，再度成为中国的热点话题。

　　2月25日，《义务教育法(修订草案)》提请十届全国人大常委会第二十次会议“一读”(即首度提请审议)；下月初，全国“两会”召开，该修订草案将通过“二读”，有望成为正式法律。

　　在1月4日国务院常务会议通过这份修订草案前后，国务委员陈至立，全国人大常委会委员、教科文卫委员会委员柳斌分别就农村义务教育经费保障机制和修订草案做了解读。“这是深入实施科教兴国战略和人才强国战略的根本保证”。在全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议上，主管教育工作的陈至立这样评价。

　　实行20年的《义务教育法》的规定过于笼统，只有区区18条，早已落后于时代的脚步。而最新的修订草案中，义务教育法被扩展到了95条。

　　此番修订，学界一直主张的义务教育“均衡化”原则得到了很大程度的体现，重点班、重点学校都将成为历史名词，草案规定，“各级人民政府及其有关部门应当促进义务教育学校均衡发展，不得以任何名义将义务教育学校分为重点学校和非重点学校”，同时在草案第48条中，可见“均衡安排教育经费，向薄弱学校倾斜”的字样，扭转了在实际中经费向“示范学校”倾斜之误。

　　更大范围的均衡，是通过财政手段改变不同省份、同省的不同地区以及城市和农村在教育资源上严重不均衡的格局。

　　另一个重要的措施是建立义务教育经费保障机制。长期以来，由于政府的投入和责任不足，义务教育名不副实，成了“人民教育人民办”，而新法明确了政府的投入责任，“人民教育政府办”的原则得以确立。

　　政府出手弥合教育差距

　　当前义务教育问题何在？从两个百分比中可见端倪。

　　第一个：2%。2001年，国务院发展研究中心农村部2001年在部分农业地区调研并测算后发现，中央财政在这些地区的义务教育经费投入只占当地全部义务教育经费的五十分之一。

　　如果说这只是部分地区的抽样调查，资深教育学者王善迈和杨东平给出了他们所了解的数据：中央财政占全国义务教育经费的11%。换言之，大部分的义务教育经费出自民众和极为吃紧的县乡财政。而地区间经济发展水平和财力的差异，也使各地的孩子接受教育的机会和质量迥异。

　　“各级政府对义务教育投入经费的比例也没有确定，今年多、明年少，总让教育界难为无米之炊”，安徽省教育厅基础教育处副处长周元对本刊说。

　　“人民教育人民办”的局面，在城市尽管意见多多，尚可维持；但在农村，教育费用的压力，和农业税、医疗支出一起，构成了农民的三大负担。

　　2003年全国“两会”期间，近600名人大代表联名递交修改《义务教育法》的议案，震动会场。社会各界对义务教育现状的不满，加快了决策层行动的脚步。

　　半年后，《义务教育法》修订列入十届全国人大的一类立法规划，2008年前必须完成。《义务教育法》的修订速度骤然加快。

　　与此同时，中央和地方一些改革的举动，也在无形中动摇了“人民教育人民办”的根基。

　　近两年来，随着各省相继取消农业税，包含在农业税内的教育费附加随之消失，受此压力，政府转移支付力度已加大。2005年下半年后，包括广东、海南、北京、苏州等东部省市相继开始试行“免费义务教育”，使东西部差距愈发明显。至此，中央财政开始出手帮助西部弥合差距。

　　政府虽然意识到自己应该在义务教育中承担更大的责任，但具体到义务教育经费的投入，更为关键的工作则是测算和确定中央与地方财政分担的比例。去年8月，国务院法制办在教育部报请国务院审议的《义务教育法》修订送审稿基础上，多次会同教育部、财政部进行讨论、研究后，形成了征求意见稿。当时，财政部文教司仍在紧张地进行义务教育经费“分项目、按比例分担”的测算工作。一个月之后，《义务教育法(修订草案)》第一稿出炉，在社会最为关心的经费保障机制方面，修订草案与征求意见稿一样，没有做出明确的规定。不过，在修订草案中，义务教育体制由“地方负责、以县为主”，变成了“经费省级政府统筹”“管理以县为主”。

　　明确经费由省统筹，至少可以一省范围内一定程度拉平贫富地区间的教育经费差距。但在去年10月召开的一个有关《义务教育法》修订的研讨会上，众多专家却不表乐观。理由很简单，中央与地方财政分担的比例不确定，省级统筹就可能成为空中楼阁。

　　2005年年底，在中央农村工作会议召开前夕，作为该会议送给农民的“新年礼物”之一，全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议首度公布了这一比例：西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。对校舍维修改造资金，中央与地方的分担比例，中西部地区为5∶5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励性支持。对贫困学生提供免费教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对贫困寄宿学生的生活费补助，由地方承担。

　　投入责任仍待清晰

　　但上述比例仅是针对农村义务教育的。并且只是政策，而不是法律。

　　“比例是很具体的数据，会经常发生变化，在‘两会’期间审议《义务教育法(修订草案)》 时，这一比例应该不会写进草案中去”。教育部新闻发言人、办公厅副主任王旭明接受本刊记者采访说。

　　于是，在修订草案中，出现了这样一句话：义务教育经费保障的具体办法由国务院规定。

　　据本刊了解，国务院去年年底刚刚出台的这一规定，在今年春节开学之际就将在西部开始实施，温家宝总理去年“两会”期间所做的对西部农村义务教育的承诺也将提前兑现。

　　全国人大常委会委员、教科文卫委员会委员柳斌的话说，新法修订有七大转变：一、义务教育将由多渠道筹措经费、依靠人民办教育，向主要依靠政府财政投入办教育转变；二、将由收费义务教育逐步向免费义务教育转变；三、义务教育体制由“地方负责、以县为主”，向“经费省级政府统筹”“管理以县为主”转变；四、义务教育经费由在预算中与其他经费混为一体向单独列项转变；五、义务教育经费单列，可以增加透明度，便于审核、监督。中央和省对县里的财政转移支付由内部操作向公开透明转变；六、经费投入各级政府分担体制由责任不明确向责任清晰和明确转变；七、义务教育监督由无从问责向逐步建立问责制转变。

　　但在教育经济学家、北京师范大学教授王善迈看来，看似清晰的责任仍有诸多模糊之处。“生均经常费、最低办学标准都没有公布，这一分摊比例将参照什么标准执行？”

　　标准不统一基础上出台的中央与地方财政的分担比例，自然显得粗糙。尽管柳斌认为中央和省对县里的财政转移支付在由内部操作向公开透明转变，但转变初期，遗留旧时代的痕迹在所难免。据有关专家向本刊披露，近年中央财政转移支付中，高达40%的经费被粗线条地冠之以“教育”的名义，比照全国教育投入占GDP比重约3%。这一现实，显然有些其他领域的转移支付也被划进了“教育”名下，而这些通过多种渠道下拨的“教育经费”，并未完全用在教育上。

　　“这反映了一种状况，义务教育法的修订也也好，经费保障机制也好，都还是政府本位”，目前尚未能做到通过尽可能清晰细致的规定明确政府的责任。一位教育经济专家说，“这一次《义务教育法》的修订，面对外界如此强大的要求经费清晰化的压力，财政部门没能完全到位”。

　　(来源：《中国新闻周刊》；杨中旭）