人民监督员制度正在进一步规范和完善——最高人民检察院办公厅人民监督工作办公室负责人就开展“五种情形”监督答记者问

　　根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《试行规定》），人民监督员主要对检察机关直接受理侦查的“三类案件”和“五种情形”进行监督。从两年多来的试点工作情况看，过去监督工作重点在“三类案件”上，而对如何开展“五种情形”的监督高检院以前没有制定统一的程序规范，比较“三类案件”来说这方面的监督相对弱化，社会上对“五种情形”的认识也相对较为陌生。在今年初召开的全国检察长会议上，贾春旺检察长对开展“五种情形”的监督作出了部署，提出了要求。1月9日，最高人民

　　问：请您谈谈“五种情形”具体指什么，与“三类案件”相比有什么特点？

　　答：“五种情形”是一种简称，其内容最高人民检察院在《试行规定》第十四条中已作出了明确规定。具体是指人民检察院在查办职务犯罪工作中的下列情形：（一）应当立案而不立案或者不应当立案而立案；（二）超期羁押；（三）违法搜查、扣押、冻结；（四）应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；（五）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况。

　　“五种情形”和职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉“三类案件”都是检察机关在查办职务犯罪过程中应该主动接受人民监督员监督的内容，也都是检察机关在执法过程中发生问题较多、人民群众反映比较突出的问题，将其纳入监督范围的目的就是要进一步规范检察机关的自身执法行为，提高检察机关的法律监督能力，更好地维护社会公平与正义，促进社会和谐，二者在本质上是一致的。

　　但从法理上来分析，二者确实存在一些差异。司法公正的总体评价是指社会大众的普遍认同，其评价对象包括司法程序、司法结果和司法行为，三者任何一个方面都可能导致不公正的结果。人民监督员制度的科学性就在于将三者都纳入了监督范围。其中“五种情形”属于司法程序和司法行为的范畴，如是否应当立案、是否超期羁押等情形属于检察环节的司法程序问题，检察人员违法搜查、扣押、冻结、徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪属于检察环节司法行为的内容；而拟撤销案件、拟不起诉、职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”属于检察环节司法结果方面的内容。还有，从监督的程序和形式上看，“三类案件”监督是对“事”的监督，人民监督员从社情民意和社会正义的角度，通过独立的监督评议程序，可以提出同意或不同意检察机关对具体案件的拟处理决定的意见，供检察机关参考，有助于检察机关提高查办职务犯罪案件的质量。而“五种情形”监督则主要是针对“人”的监督，监督的是办案人员是否具有“五种情形”规定的违法违纪情形，“五种情形”一旦发现并被确认，就会直接导致相关办案人员承担违法行为的相应责任，从而促使办案人员能依法文明地查办案件，提高执法水平和办案质量。

　　实行人民监督员制度，将易发生问题的“三类案件”和人民反映突出的“五种情形”纳入人民监督员的有效监督之中，通过对检察机关查办职务犯罪案件的司法程序、司法行为和司法结果的全面系统监督，将对“事”的监督和对“人”的监督相结合，有利于提高检察机关查办职务犯罪的执法水平和办案质量，有助于提升检察机关的法律监督能力，有效地规范检察机关的执法行为，有力地促进司法公正。

　　问：经过两年多的试点工作，“三类案件”的监督工作已经全面展开并取得明显成效。在刚刚结束的全国检察长会议上，贾春旺检察长在讲话中将继续深化人民监督员制度试点工作作为今年的三大重点检察改革之一，并指出“今年各试点单位都要开展对‘五种情形’的监督”。请您谈谈开展“五种情形”监督的必要性和重要性？

　　答：自2003年开展人民监督员制度试点工作以来，“三类案件”的监督取得了明显的成效。为进一步深化试点工作，充分发挥人民监督员制度的作用，贾春旺检察长多次明确要求探索人民监督员监督“五种情形”的方式方法。高检院人民监督员制度试点工作领导小组第五、六次会议研究认为，根据目前试点工作进展的实际，有必要统一和规范“五种情形”监督，推动试点工作的进一步深化。高检院司职这项工作的人民监督工作办公室多次组织开展“五种情形”监督工作的调研论证，并在指导部分试点院开展“五种情形”监督的试点取得初步成效的基础上，深入分析试点的做法和经验及遇到的问题，根据有关法律及《试行规定》，结合实际，起草了《实施规则》。该规则对“五种情形”的监督程序进行了细化，经最高人民检察院检察委员会讨论通过后下发执行，以统一和规范“五种情形”的监督。在全国检察长会议上，贾春旺检察长之所以部署在全国开展“五种情形”的监督，主要是基于以下考虑：

　　一是因为对“五种情形”的监督本身是人民监督员制度规定的监督内容。对“五种情形”的监督一开始就列入了人民监督员监督的范围，只是考虑到试点工作初期范围不宜过宽，所以前两年的试点工作主要是集中精力摸索对“三类案件”的监督经验。经过两年多的试点，“三类案件”的监督工作已全面展开，程序也比较规范和健全，现在全面开展“五种情形”的监督时机已经成熟。

　　二是因为客观上“五种情形”需要监督。贾春旺检察长2005年9月28日在“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动电视电话会议上的讲话中，指出了检察机关执法中存在四个方面的突出问题：在查办职务犯罪工作中该立案而不立案或不该立案而立案，在审查批捕和审查起诉工作中错误批捕或不批捕、错误起诉或不起诉；违法查封、扣押、冻结或追缴财产；越权办案、违法插手经济纠纷，以及办案中非法拘禁、刑讯逼供、暴力取证，甚至贪赃枉法、徇私舞弊、索贿受贿等；案件处理不及时，主要是对群众举报未查处或反馈，有的案件久拖不决，该赔偿不赔偿等。这四个方面的问题集中反映在“五种情形”中，也是人民群众对查办职务犯罪工作不满意的重要方面。去年10月底，结合“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，全国各级试点院集中征求了人民监督员对试点工作的意见，人民监督员对开展“五种情形”监督的意义及如何开展监督提出了许多好的意见和建议。因此，开展对“五种情形”的监督，主动接受人民监督员的监督，有利于更好地解决查办职务犯罪工作中存在的突出问题，促进执法规范化，提高执法水平和办案质量，推动检察队伍建设。

　　三是因为部分试点院进行“五种情形”监督试点取得了明显成效。截至2005年底，9个省的试点院共监督“五种情形”140件，其内容涉及每种情形，已向人民监督员反馈结果127件。从试点情况看，通过对“五种情形”的监督，从深层次上促进了检察机关执法观念的转变，进一步强化了对办案行为的约束和监督；有助于贯彻宪法关于保障人权的规定和保障案件当事人的正当权益；有助于及时化解矛盾，促进社会和谐。

　　基于以上考虑，贾春旺检察长在全国检察长会议讲话中对开展“五种情形”的监督作出了部署。这项工作抓好了，人民监督员制度的作用将更加显现。党中央在关于司法体制和工作机制改革的意见中明确要求检察机关“依法规范并不断完善人民监督员制度”。因此，作为人民监督员制度的重要内容，深入开展和规范“五种情形”的监督也是落实党中央的指示、依法规范和不断完善这项制度的需要。

　　问：您刚才谈到为统一和规范对“五种情形”的监督，高检院近期下发了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》，请您谈谈《实施规则》的具体内容？

　　答：为进一步规范人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的监督工作，最高人民检察院印发的《实施规则》，对“五种情形”的监督程序进行了细化和作出了具体规定。《实施规则》主要内容包括：

　　（一）监督提起程序。一是人民监督员发现人民检察院查办职务犯罪案件中有“五种情形”的，有权向检察机关提出纠正意见。人民检察院应当按照本规则的规定，接受人民监督员的监督。对于人民监督员的意见，人民检察院各有关部门应当分工负责，互相配合，积极办理，及时启动监督程序。二是人民监督员发现其他人民检察院的有关部门及检察人员有“五种情形”的，可以通过其担任人民监督员的人民检察院向有管辖权的人民检察院提出监督意见，有管辖权的人民检察院应当按照本规则启动监督程序。

　　（二）分流处理程序。各级检察机关的人民监督工作办公室负责监督材料的收转及分流处理，按照高检院的有关规定和检察业务的分工，将收转的材料经院领导批示后移送相关部门办理。如人民监督员对应当立案而不立案或者不应当立案而立案提出监督意见的，由侦查监督部门承办；人民监督员对人民检察院超期羁押提出监督意见的，由监所检察部门承办；人民监督员对人民检察院有关部门在办案中违法搜查、扣押、冻结等情形提出监督意见的，由侦查监督部门会同财务部门承办，涉嫌违法违纪的，由纪检监察部门承办；人民监督员对人民检察院办理的职务犯罪案件应当给予刑事赔偿而不依法予以确认，或者不执行刑事赔偿决定提出监督意见的，由刑事赔偿工作办公室承办；人民监督员对检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况提出监督意见的，由纪检监察部门承办；人民监督员反映的情况不属于“五种情形”的，由人民监督工作办公室根据业务分工情况报分管检察长批准后移送有关部门处理。

　　在接受外部监督的同时，为加强内部制约，人民监督工作办公室对“五种情形”的处理负有督办的职能。《实施规则》规定，人民检察院承办部门应当在规定期限内将调查结果通报人民监督工作办公室。监督办应当跟踪督办。期限内不能调查清楚的，经报检察长批准可适当延长办理期限，同时向监督办书面说明理由及调查进展情况。

　　（三）具体监督程序。“五种情形”的监督是否适用“三类案件”的程序，我们在制定《实施规则》时也考虑了这个问题。从试点情况看，目前大多数试点院对“五种情形”的监督适用“三类案件”的监督程序，取得了一定的成效，但对大部分比较简单的情形来讲又显得过于繁琐甚至有浪费人力、物力的现象。因此，各地也要求高检院对“五种情形”的监督规定比较适宜的程序。

　　“五种情形”的情况差别很大，根据被监督情形的事实、情节及影响，我们在制定《实施规则》时将监督程序分为核实答复程序和评议监督程序。核实答复程序是指由承办部门对监督情形进行审查和调查核实，提出处理意见报检察长决定后，由人民监督工作办公室及时向人民监督员反馈即可。这种程序比较简单。而评议监督程序与“三类案件”的监督程序相似但也相对简单，主要区别在于不进行投票表决，而是由监督员按照少数服从多数的原则形成集体监督意见，并由人民监督员签字即可。是否适用评议监督程序主要是根据案件事实清楚程度、情节轻重及社会影响大小等来决定。

　　为了与刑事赔偿工作最新规定相衔接，同时也为了正确处理刑事赔偿案件，《实施规则》第八条专门规定，人民监督员对人民检察院办理的职务犯罪案件应当给予刑事赔偿而不依法予以确认提出监督意见的，经检察长批准或者检察委员会讨论拟作不予确认决定的，案件承办部门应当按照《关于人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准的规定》办理，将不予确认意见书、案卷材料连同人民监督员的意见一并报上一级人民检察院审查批准。

　　（四）监督意见处理程序。人民监督员同意拟处理意见的，报检察长决定。人民监督员不同意拟处理意见的，承办部门应当认真研究分析人民监督员的不同意见，然后再提出拟处理决定的意见，报请检察长决定，必要时检察长可提交检察委员会讨论决定。

　　（五）结果反馈程序。人民监督工作办公室收到被监督情形的最终处理结果后，应及时将处理情况书面告知提出监督意见和参与评议监督的人民监督员。

　　（六）复议和复核程序。为充分发挥人民监督员的监督作用，根据具体监督程序的不同，《实施规则》分别规定了复议和复核程序。提出监督要求的人民监督员对按照核实答复程序作出的处理决定有异议的，可以要求人民检察院复议。对人民监督员要求复议的，人民检察院应当另行指定人员办理，并在15日内向人民监督员反馈复议结果。有特殊情况经检察长批准后可以适当延长期限，但应当向人民监督员说明理由。参加评议监督的多数人民监督员对人民检察院按评议监督程序作出的处理决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督工作办公室报经检察长批准后转交案件承办部门办理。上级人民检察院应当及时复核，并将复核意见通过下级人民检察院答复人民监督员。

　　问：经过两年多的实践，“三类案件”的监督取得了丰富的经验。从“三类案件”监督的经验教训来看，在开展“五种情形”的监督中应当注意哪些问题？

　　答：“五种情形”的监督比“三类案件”的监督范围更宽，内容更多，相应的途径也会更复杂、方式更多样，更容易出现“滥”、“漏”、“控”等偏离实行人民监督员制度的目的和初衷的情况。各试点院应严格执行高检院《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》的规定，统一“五种情形”监督的方式和程序，继续将“防滥”、“防漏”、“防控”作为“五种情形”监督工作的重点。

　　问：相比较而言，“三类案件”监督的对象是具体的个案，而“五种情形”的监督是对检察机关司法活动的评价。如何保证人民监督员享有充分的知情权，并将对“五种情形”的监督落到实处？

　　答：人民监督员对“五种情形”行使监督权，其前提是必须有充分的知情权。人民监督员只有充分知悉“五种情形”，才能将监督权落到实处。如何保障人民监督员的知情权是我们在制定《实施规则》时反复研究论证的问题。但考虑到在实践中知情的渠道是多种多样的，即使规定得再细，仍然很难一一列举，相反可能会在一定程度上限制知情权。因此，为充分保障人民监督员的知情权，在《实施规则》中我们只是作了原则性的规定。具体如何落实知情权，从检察机关角度来说，一是各级试点院要加强宣传监督“五种情形”的规定，让人民监督员以及社会充分了解“五种情形”监督的内容及程序；二是各试点院在严格遵守法律规定、切实执行《实施规则》的前提下，大胆探索、积极创新，采取多种形式，为人民监督员提供各种便利条件，畅通监督信息。如邀请人民监督员参与执法检查、列席有关会议，建立有关情况通报制度等。从监督者的角度来说，人民监督员可以利用自身从事社会活动等多种形式了解社会各界信息，掌握足够的信息源，使监督更有针对性、更有效。对人民监督员反映的“五种情形”，各级试点院应高度重视，严格按照《实施规则》的程序与要求，及时启动监督程序和反馈监督结果，保证对“五种情形”的监督取得实效。