统筹城乡发展中的政府责任

　　城乡之间的巨大差距无论对于“和谐”还是“发展”都构成了巨大威胁

　　统筹城乡发展中的政府责任

　　和谐社会大视野⒃

　　郁建兴

　　科学发展观与构建和谐社会目标的提出，是当代中国时代主题转换的标志。而统筹城乡发展、建设新农村成为这一热门话题的“热中之热”，表明我们对于全面贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的内容和途径形成了越来越多的共识。

　　构建和谐社会，正是基于经济社会发展中的“不和谐”而提出的发展目标和任务。而在我国经济社会发展存在的诸多问题和矛盾中，城乡发展的不平衡无疑是极为突出的。“城市越来越像欧洲，农村越来越像非洲”，就是对这种不平衡的形象说法。城乡差别的问题由来已久，产生原因也是极其复杂的，但不管怎样，城乡之间的巨大差距无论对于“和谐”还是“发展”都构成了巨大威胁。美国对外关系委员会网站上一篇题为《中国正在“拉美化”吗？》的文章认为，当今中国经济转型过程中出现的一个非常重要的问题是，由于城市的法制化建设和社会政策改革步伐跟不上，在城市化进程中必然出现土地问题、失地农民问题、农民工问题、贫富差距问题等；如果丧失治理的机会，就有可能使日益庞大的穷人阶层与其他社会阶层之间的冲突不断激化，甚至有可能产生某些社会、经济和政治危机，最终导致类似拉美国家的社会危机和政治灾难。

　　马克思曾指出:“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变。”从当前我国城乡发展“不和谐”的现状中，我们可以更好地理解科学发展观把统筹城乡发展置于“五个统筹”之首、十六届五中全会将建设社会主义新农村作为“十一五”经济社会发展的一个主要目标的时代背景。统筹城乡发展，就是把城镇与农村的经济社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；把城镇与农村存在的问题及其相互关系综合研究，统筹解决，把农村建设成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村。可以看到，统筹城乡发展、建设新农村是构建和谐社会的内在要求和必由之路。而这向政府提出了前所未有的新的要求。

　　在前面的文章中，我们曾经讨论过西方国家发展模式中的“福利主义共识”，指出国家应在社会发展中扮演关键角色。就城乡关系的调整和改善而言，在工业化和城市化进程中，能否处理好城乡关系，是实现可持续发展的关键。虽然并不存在一个统一的政策转折点，但人均GDP增长到一定数额、农业产值在GDP中比重下降到一定程度、人口城市化率上升至一定水平时，能成功持续发展的国家和地区都利用支持农村、反哺农业等政策手段，成功地对城乡关系进行了调节。欧美先行工业化国家如此，新兴工业化国家更是如此。比如日本于1966年人均GDP首次突破1000美元，1973年达到2964美元，在这时期，日本的收入差距不但没有拉大，反而出现了均等化趋势，其基尼系数从1964年的0.353下降到1974年的0.344。这主要得益于日本政府制定、实施了一系列行之有效的支持农业政策。相反，对城乡差距和对抗没有足够重视和防范的一些拉美国家，在人均GDP达到1000美元之后遇到了重大的挑战，城乡经济社会发展严重失调，被人们称之为“拉美陷阱”。

　　当然，我们既无法简单照抄照搬西方福利国家发展模式，也无法照抄照搬欧美国家以及新兴工业化国家调节城乡关系的措施、做法。但西方国家的“福利主义共识”以及调节城乡关系的国际经验给予我们的启发在于，我们必须重新界定政府职能，政府必须对城乡之间协调、和谐发展负有关键性的责任。在当前，无论是路、电、水、气等生活设施和教育、卫生、文化等社会事业建设，还是以农田、水利、科技等农业基础设施建设为主的产业能力建设；无论是村容村貌环境整治，还是农村治理的制度创新，都需要政府发挥关键性作用。改革开放以来我国在城乡发展问题上的实践经验也证明，党和国家什么时候重视城乡协调发展，特别是重视“三农”问题，什么时候农村经济就会相对快速增长，社会就相对稳定与协调；相反，国民经济发展就会遇到波折，社会矛盾就会突出和激化。近几年来，从中央到地方，对“三农”问题的重视上升到了一个前所未有的高度。实践证明，这些政策和措施是完全正确和及时的。2004年以来我国粮食连续两年增产，增产总量超过1000亿斤；2004年农民人均纯收入增长6.8％，是1997年以来增长速度最快的一年，2005年在较高起点上又实现6％左右的增长，农民收入多年低速徘徊的局面得以改变。

　　必须指出，我国的城乡差别不但是全国性、整体性的，而且具有区域上的不平衡性。我国有2800多个县，经济发展的差距极大。2003年，全国县域经济基本竞争力百强县中，东部地区有94个，西部地区、中部地区仅各有3个。而这100个县创造了全国县域经济24.7％的产值，可见全国各县之间的差距也非常大。因此，统筹城乡发展、建设新农村的战略选择，必定不能是“一刀切”战略，而只能是一种基于各地现实的差异性战略。中央政府和高层政府是统筹城乡发展、建设新农村的战略制订者、实施监督者、财政转移支付者，而以县级政府为主的地方政府则制订具体政策，并付诸实施。

　　作者系中山大学特聘教授、浙江大学教授、博导、博士