减灾与市场经济

　　灾害风险管理

　　段华明

　　市场经济着实给减灾活动提出了前所未见的挑战。市场化发展的非集中化，意味着国家或政府直接控制的资源相比过去大为减少，大量资源为各种各样的市场主体所控制，特

　　市场关系的性质是交易性而不是命令式或强制性的，交易双方的地位是平等的。当国家面临突发事件需要采取命令式手段动员或调动资源时，协调交易性关系和命令式关系就成为一个问题，而且交易双方的关系也是交易性的。如各级医疗机构和其他机构用于防治的投资或支出，医院和病人的关系，医疗费用的支付(包括保险等)，大量存在市场化关系。

　　在市场化的环境中，规范各种行为主体的手段将主要是法律手段而非行政命令手段，或者是依据法律的行政命令手段，特别是涉及到资源的调动、使用、处置时，更是如此。在市场化的环境中，缺乏法律基础的行政命令或者会遇到各种各样的“抵抗”，或者在下一次突发灾害事件中变得没有效力。在2003年SARS时期，很多堵路、地区封锁、强制性隔离乃至拒不执行中央和上级政府决定的地方性政府行为，表明减灾活动中市场经济的作用机制尚未理顺。

　　当然，市场经济也为减灾活动提供了亘古未有的机遇。市场经济作用于减灾资金、物资和人才流向的社会机制已现端倪。作家张贤亮在报告文学《挽狂澜》中这样描述1998年抗洪中所目睹的情形:

　　料想不到的是，安置灾民的大堤上竟然形成了“商业一条街”，烟酒茶糖饮料针头线脑打气补胎个体医生等等帐篷小店，与帐篷学校配合起来，很像个小市镇，整个灾区仅仅是有水的地方才像灾区，只要看得见土地就看得见繁华。现在还有几万灾民的黄山头镇，史泰龙正在流第三滴血，桌球响得乒乒乓乓，街道两旁排满摊贩，这个商品聚散地更加热闹了。还有，过去的灾区，总是外流的人多跑来的人少，现在恰恰相反，押运救援物资的、各种传媒的记者、各部门的视察干部、天南海北的医务人员、盯着重建商机的生意人，挤满了所有宾馆招待所，受灾各县的旅游业从来没有这么好过……张贤亮的见解令人耳目一新——“凝聚在国家周围的，是在市场经济中成长起来并享有一定自由度的庞大民间社会”。

　　其实，减灾活动不仅是社会公益事业，而且在很大程度上是一项产业活动，减灾过程既是财力的消耗过程，同时又是财力的再创造过程。一个三级污水处理厂投资不过三个亿，却可以避免十几亿或者几十亿的财富因为污水而损失。因此，应当进一步明确减灾也是生产力的思想，促进减灾产业化。

　　随着市场经济的发展，社会上积累了大量财富，政府通过减免税收等经济措施，引导企业、社区和个人把资金投入到减灾产业中去。这里既有政策指导又有社会责任问题。社会各界对灾区的支援既帮助了受灾的人们，而回报是——改善了赞助者的形象，有助于事业的发展。

　　当今灾害所造成的损失越来越大，时常带来突兀而庞大的资金需求，如果由政府全部负担，必然会是一个沉重的包袱。借鉴世界许多国家的成功经验，针对易发灾害，一般是建立灾害商业保险制度，如地震保险、火灾保险等，确保灾民在灾后得到及时救济、灾区的社会稳定和生产生活尽快恢复。

　　保险是应对灾害风险的一种重要市场形式。卡特里娜飓风造成的损失惨重，但在美国的报道中，出现频率高的是保险损失而非经济损失之类的字眼。反观国内每当重大灾害出现之后，新闻报道必然出现两组数字，一是伤亡人数，二是经济损失。而且为了获得上级财政和社会各界的广泛支持，各地方上报经济损失的时候，大都就高不就低。这说明我们的社会保障体系很不完善，没有树立起码的参保意识，遇到天灾人祸，眼巴巴地等待政府的拨款和好心人的捐款。

　　联合国确定的国际减灾战略要求各国，要强化灾害保险对防灾救灾的贡献率。我们国家有必要专门研究并制定灾害保险方面的可操作性法规，规范灾害保险的具体对象和标准、实施的范围和办法，统一灾情评估和救灾物款管理，如在SARS时期，我国把SARS列入灾险范围之内。总而言之，建立适应市场经济的社会减灾机制势在必行。

　　作者系中共广东省委党校现代化战略研究所教授