深入推进发展改革系统法制宣传教育工作

　　党中央、全国人大、国务院高度重视依法行政工作，法制宣传教育是依法行政的重要环节和基础性工作。在“四五”普法圆满结束、“五五”普法即将展开的时候，我们召开这个会议，是很有意义的。这次会议的宗旨是：表彰先进，总结经验，查找不足，再接再厉，努力把发展改革系统“五五”法制宣传教育工作提高到一个新水平。下面，我讲三点意见。

　　一、扎实工作，讲求实效，“四五”普法任务全面完成

　　实施“四五”普法规划以来，各级发展改革、经贸、物价部门以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领各项工作，认真落实“四五”普法规划，有重点、分步骤地开展了法制宣传教育活动，全面完成了“四五”普法规划提出的各项任务，全系统依法决策、依法行政的能力和水平不断提高，对发展改革系统正确和充分地履行好职责，起到了重要的支撑和推动作用。

　　一是，依法行政意识明显增强、法律素质有较大提高。五年来，全系统干部职工全面学习了社会主义民主法治和依法治国理论，系统学习了宪法，以及近百部与履行职能密切相关的法律法规，学习了WTO规则等国际经贸法律知识。据不完全统计，全系统共举办各种形式的学习培训1万余期，参加学习人员150万人次。通过学习和实践，全系统干部职工的法律意识进一步增强，权利和义务对等、权力与责任挂钩的现代法制观念逐步树立，依法行政的自觉性、运用经济手段和法律手段管理和引导经济活动的自觉性明显提高。在履行职责过程中，基本做到了办文讲法律依据，审批遵循法定程序，处理问题考虑法律后果，依法决策、依法行政的良好氛围正在形成。

　　二是，立法步伐不断加快，依法行政全面推进。全系统紧紧围绕党中央、国务院以及各级党委和政府的中心工作，把法制宣传教育与法制实践相结合，扎实推进依法治理工作。按照国务院关于全面推进依法行政的部署，以贯彻落实行政许可法和国务院关于投资体制改革的决定为契机，法制建设迈出了一大步，法制工作已经成为全系统工作不可或缺的重要组成部分。

　　立法工作力度明显加大。起草颁布的法律、法规和规章逐年增多。仅这两年，国家发展改革委报送国务院审议的行政法规就有5部，颁布部门规章35部。各地也就投资管理、招投标、节约能源、中小企业发展，以及价格管理等方面制定了一大批地方性法规、规章。全面清理行政许可事项，保留的各项行政许可都有了合法依据，并建立了配套制度。

　　执法水平进一步提高。推行行政执法责任制和政务公开制度，健全价格决策听证、价格违法案件审理等制度，规范执法行为。积极开展执法监督检查，重点加强了投资监管，对固定资产投资项目进行了全面清理，依法查处了一批违法违规项目。以国债项目为重点，持续开展重大项目稽察工作，保障了国家建设资金的有效利用。积极开展价格监督，组织了农业生产资料、教育、医疗等一系列全国性专项价格检查，依法规范价格行为，得到了社会各界的肯定和欢迎。

　　面对行政复议案件逐年增多的形势，发展改革系统严格依法办案。五年来，国家发展改革委共审理了64起行政复议案件，各省级发展改革、经贸、物价部门也审理了数百起行政复议案件，努力化解矛盾纠纷，促进依法行政。

　　三是，推动体制改革不断深化，促进政府职能进一步转变。通过普法和加强法制建设，对巩固改革成果、推动改革进程，发挥了积极作用。根据国务院关于投资体制改革的决定，陆续出台了各项配套法规文件，保证了投资体制改革方案落到实处。根据粮食流通体制改革进一步深化的要求，及时制定了《粮食流通管理条例》，保证了粮食流通体制改革的顺利进行。价格改革稳步推进，贯彻价格法的各项配套法规规章相继发布，进一步规范了价格行为，更大程度上发挥了市场配置资源的基础性作用。为了完善基本经济制度，起草了关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的指导意见，有效地推动了所有制结构的调整。我们以贯彻行政许可法为契机，大幅度减少行政审批，全系统取消和下放了数百项行政审批事项，有力地推动了政府职能转变。

　　“四五”普法成绩的取得，是各级领导高度重视和全系统干部职工共同努力的结果。总结各地的经验和做法，主要有以下几个方面：

　　第一，领导重视，这是做好普法工作的关键。各级发展改革、经贸、物价部门普遍成立由主要领导负总责的普法领导小组和办公室，并在机构设置、人员配备等方面对普法工作给予大力支持。大部分地方将普法经费列入本部门的财政预算。许多地方的主要领导率先垂范，不但带头学法，还带头讲法。刚才，三位同志发言时也都提到了这一点，北京市的“工作计划、组织机构和普法经费三到位”，陕西省“将法制建设作为生命线工作来抓”，充分说明了领导重视对做好普法工作的重要性。2003年机构改革，国家发展改革委党组在机构改组压力较大、人员安排紧张的情况下，决定专门新设法规司。各地也加强和充实了法制机构的力量，不少地方陆续单独增设了法规处。这为做好普法工作提供了组织保证。

　　第二，健全制度，这是做好普法工作的重要保障。发展改革系统的业务工作涉及方方面面，千头万绪，要防止普法流于形式，保证学习效果，加强制度建设十分重要。各地结合实际，相继建立了十几项行之有效的工作制度，为普法工作有序开展提供了重要保障。通过建立领导干部学法用法制度，带动了全体干部学习法律的积极性。通过建立法律知识学习培训制度，创造良好的学法用法氛围。通过建立法律知识学习考核制度，把考核成绩作为干部任职、定级、晋升和年度考核的重要依据，增强了学法的自觉性。通过建立法律顾问制度，为立法、行政执法、行政诉讼以及重大决策提供法律意见和咨询。

　　第三，学用结合，这是做好普法工作的根本途径。实践证明，普法工作必须与发展改革各项业务工作紧密结合起来。只有在工作中学习，在实践中应用，在具体案例中得到启发，才能取得实效，提高依法行政能力和水平。通过守法用法，规范执法，保证各项法规政策落到实处。

　　第四，创新形式，这是做好普法工作的有效手段。普法工作要深入开展，增强普法效果，必须不断创新形式和方法。从全系统情况看，哪些地方在普法形式创新上下功夫，哪些地方的普法工作就有声有色，成效突出。比如，很多地方采取法律知识竞赛、“以案说法”、热线咨询、现场答疑、文艺汇演等贴近生活的多种形式普及法律知识，充分发挥电台、电视台、报刊杂志、网络等新闻传媒的作用，开展及时、便捷、直观、互动的法制宣传教育。这些都对增强广大干部的法律意识，促进普法工作深入群众、向纵深发展，起到了积极作用。

　　在肯定成绩的同时，我们也要看到普法工作中依然存在一些值得注意的问题。比如，还是有些地方对普法工作重要性的认识不到位，工作的积极性、主动性需要增强；针对不同对象、不同岗位的特点，分层次开展普法工作做得还不够；全系统普法工作的交流也还有待进一步加强。

　　二、认清形势，找准差距，进一步提高做好普法工作的自觉性

　　党的十六届五中全会通过的《建议》，谋划了全面建设小康社会关键时期我国经济和社会发展的宏伟蓝图。发展改革系统是负责国民经济和社会发展以及对改革实行总体指导和协调的部门，《建议》提出的各项目标和要求，都与我们的工作密切相关。我们要履行好职责，在很大程度上要靠加强法制建设，依法行政。“十一五”时期发展改革系统法制工作任务仍然是相当艰巨的。做好法制工作，是提高宏观调控水平，保持经济平稳较快发展的迫切需要；是深化改革、完善社会主义市场经济体制的重要保障；也是统筹经济社会协调发展、构建社会主义和谐社会的必然要求。

　　当前，发展改革系统法制工作的状况与依法行政、建设法治政府的要求相比，还有一些不适应的地方。主要表现在以下四个方面：一是依法行政的意识还需要进一步提高。一部分同志觉得经济工作、业务工作是硬任务，法制工作是软任务，说起来很重要，做起来就走样了。没有从长远的角度去考虑我们系统职责和工作的法制化问题，以为这些工作一向是我们的职能，一向是这样做的，有没有法律依据、有没有法律支撑无关紧要，法律意识还比较淡薄。二是一些与发展改革工作职责密切相关的重要法律缺位。如投资管理、发展规划、运行调节等职能缺乏明确的法律地位和法律依据。三是执法不严的问题依然存在。重事前审批许可、轻事后监督检查，重实体、轻程序的状况仍没有根本改变。四是有法难依。有些与职能密切相关的法律法规有了，但有的还很原则，可操作性不够，有些还没有及时根据形势变化进行修改。对这些存在的问题，必须采取有效措施在“十一五”期间逐一加以解决。

　　加强法制工作，全面推进依法行政，立法是前提，执法是关键，但是，普法是基础。要打牢这个基础，为此，首先要提高认识，增强做好普法工作的自觉性。

　　第一，只有学法、懂法，才能自觉规范行为。随着依法治国方略的实施和社会主义市场经济法律体系的不断完善，颁布实施的法律法规越来越多，可以说，目前，基本做到了事事有法、处处遇法。与此同时，群众的依法维权意识也在不断增强。在这种情况下，只有学法、懂法，才能强化有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿的法制观念；才能掌握与我们职责密切相关的法律知识，弄清楚每项工作是否有法律依据，是否属于我们的法定职责；应该按照什么程序、在多长期限内完成；有哪些执法手段，自由裁量权应如何正确把握；如果不按照规定去做会出现什么法律后果等，这些都需要我们搞清楚。如果不学法、不懂法，不提高法律素质，就谈不上守法、用法，甚至很可能出现违法行为或侵害群众合法权益的行为。

　　第二，只有学法、懂法，才能有效加快立法进程。目前，发展改革部门立法工作虽然取得不少成绩，但总体上仍是滞后，这种状况还没有很好地改变。与其他部门比较，发展改革系统无法可依、有法难依的问题显得更加突出，迫切需要进一步加快立法进程。另一方面，立法是一项细致艰苦的基础性工作，随着改革发展实践的展开，立法的难度也越来越大。尤其是作为发展改革部门来说，立法事项通常都要涉及许多部门和领域，通常需要涉及到现行体制和利益格局的调整，综合性强，有时候各方面达成共识的难度也就很大。在这种情况下，要卓有成效地完成立法工作，提高立法工作质量，首先就要加强法律知识的学习。通过学法、懂法，把握立法工作的现状和存在的问题，明确立法工作重点，提高立法工作的针对性。这样，才能使制定出来的法律法规符合实际，才能容易得到各方面认同，做到与其他法律法规能很好地衔接、配套，具有可操作性。

　　第三，只有学法、懂法，才能切实做到严格执法。“徒法不能自行”，法总是要靠人去执行的。发展改革系统既是综合经济管理部门，也是执行法律的行政执法部门。从全系统来看，有的同志只有权力意识，没有执法意识，执法主体意识不强、执法程序和标准也不够明确、执法责任追究难以落实的问题还是存在的。这个问题如果不加以纠正和改进，不仅法律和政策得不到很好的落实，而且还会引发行政责任和法律责任问题。而要改变这种状况，首先也是要加强法律知识学习，强化有法必依、执法必严、违法必究的执法意识，提高依法行政的自觉性，切实做到用好权、执好法。

　　第四，只有学法、懂法，才能正确履行职责。发展改革系统作为党中央、国务院和各级党委、政府在经济工作方面主要的参谋和助手，掌握着许多重要的行政管理职权。发展改革系统法律素质的高低，直接影响着法律法规的有效实施，也关系到依法行政进程的推进。在新形势下，不学习法律，很难设想能够做好本职工作。只有学法、懂法，提高法律素质，在履行职责时把自己自觉地置于法律之下，并用以约束自己的行为，才能正确地和充分地履行好自己的职责，做到不越位、不错位、不缺位。

　　总之，全面推进依法行政、建设法治政府，迫切要求通过深入开展法制宣传教育和依法治理，提高全系统干部职工的法制观念和法律素质，把依法执政、依法行政的决策和理念落实到发展改革系统的各项工作中去。

　　三、加强领导，周密部署，继续深入推进发展改革系统法制宣传教育工作

　　“四五”普法工作已经结束，党中央、国务院即将下发“五五”普法规划，全国人大常委会也将对此作出决议。发展改革系统要认真贯彻，切实做好“五五”普法规划的组织实施工作。

　　第一，加强领导，完善制度。要切实把法制宣传教育工作摆到重要议事日程。主要领导对普法规划制定、普法工作制度建设等重要问题，要亲自部署，督促落实。要重视普法工作机构和队伍建设，落实岗位责任和专项经费。继续坚持和完善党组中心组学法制度、法律知识年度考核考试制度。推行领导干部法律知识任职资格制度，把法律知识作为公务员录用的重要考核内容。建立廉政法制教育制度。要加强与党委、政府普法依法治理主管机关的联系，及时取得他们的指导。

　　第二，突出重点，编好规划。要遵循精学、管用的原则，突出普法重点。根据新时期新阶段工作重心，确定普法内容。对不同层次的普法对象，确定不同的普法方式，进一步增强针对性和实效性。要总结经验，深入调查研究，集思广益，抓紧做好“五五”普法规划的起草论证工作。全国“五五”普法规划动员会议召开后，我委随即将召开系统“五五”普法规划实施动员会议进行具体部署，全面启动。

　　第三，形式多样，讲求实效。要结合实际，大胆创新，进一步探索各种行之有效的普法方法。要加强干部法律知识培训。加强普法网站建设，创新网络法制宣传教育的内容和形式。充分利用公共场所和便民服务场所、法律服务热线等形式，提供方便快捷的法律服务；探索利用法制专题节目等法制文艺形式，增强法制宣传教育的针对性、时效性。

　　第四，学以致用，普治并举。要把普法与立法、执法、行政复议和应诉等工作紧密结合起来，全面推进法制建设。要增强做好立法工作的紧迫感，统筹规划、突出重点、主动推进。建立和落实行政执法责任制，明确执法依据，确定岗位责任。完善工作机制，做好行政复议和应诉工作。实行关口前移，通过“以案释法”，对带有典型性的案例进行分析总结，举一反三，提高依法行政水平。

　　新时期法制宣传教育工作任务很重。我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，紧紧围绕经济社会发展的目标任务，扎实工作，锐意进取，努力开创发展改革系统法制宣传工作新局面，为全面推进依法行政、建设法治政府做出新的贡献。

　　(此文是作者日前在全国发展改革系统“四五”普法总结表彰电视电话会议上的讲话)