应速建跨行政区域协调机制(图)

　　就有全国政协委员提出“建立珠江流域生态补偿机制，由广东向广西、云南、贵州提供流域生态补偿”的提案，“两会”代表、委员和部分水资源专家纷纷发表意见。很多人认为，生态补偿机制的设立是未来治理流域生态环境的方向。

　　不过，也有代表和专家认为，生态补偿机制和环境污染赔偿机制都是整治流域生态环境的重要手段，两者不能偏颇。同时，治理珠江这样的大流域环境问题，急需建立跨行政

　　保卫珠江

　　珠江流域示意图

　　母亲河珠江

　　珠江是我国七大江河之一，从水量计仅次于长江居全国第二。珠江发源于云南省东北部的马雄山，干流流经云南、贵州、广西、广东四省区。珠江流域在我国境内的面积为44.21万平方公里，另有1.1万余平方公里在越南境内。

　　珠江流域内多为山地和丘陵，占总面积的94.5%，平原面积小而分散，仅占5.5%。总的地势是西北高，东南低。西北部为平均海拔1000~2000米的云贵高原，在云贵高原以东是海拔在500米左右的两广丘陵，广西以及云贵高原东部广泛分布着石灰岩，以云南的石林和广西的桂林山水最为典型，珠江下游的冲积平原是著名的珠江三角洲。

　　珠江流域由西江、北江、东江及珠江三角洲诸河等四个水系所组成。西江是珠江的主干流，全长2214公里，由南盘江、红水河、黔江、浔江及西江等河段所组成，主要支流有北盘江、柳江、郁江、桂江及贺江等；北江主要支流有武水、连江、绥江等；东江主要支流有新丰江、西枝江等；西北两江在广东省三水市思贤窖、东江在广东省东莞市石龙镇汇入珠江三角洲，经虎门、蕉门、洪奇门、横门、磨刀门、鸡啼门、虎跳门及崖门等八大入海口汇入南海，构成珠江独特的“三江汇集，八口分流”的水系特征。（国新图片）

　　政协委员提案

　　针对珠江流域下游珠三角地区的严峻“咸潮”，全国政协委员陈开枝与云南、贵州、广西和广东等省区的政协委员联名提出提案，建议在珠江流域设立“流域生态补偿”机制。因为加大珠江流域中上游的生态环境建设，保护森林培育和恢复森林植被，保护珠江流域水质，增加水量，才是防范珠三角地区“咸潮”的根本。

　　中上游生态环境恶化

　　珠三角“咸潮”危害严重

　　“咸潮”让很多广东人每年喝“盐水”。由于珠江流域持续干旱，水面下降，海水倒灌。到2004年秋后，珠江咸潮发展成为几十年来最为严重的灾害，2005年到2006年年初珠江流域下游珠三角地区遭遇了两次大咸潮的袭击，造成了巨大的社会影响和经济损失。

　　为了应对咸潮，珠江流域中上游的广西、贵州两省区先后从天生桥水电站和岩滩水电站调淡水6.85亿立方米和5.5亿立方米给流域下游珠江三角洲压咸。

　　有关专家分析认为，珠江流域下游珠三角地区出现严重“咸潮”最根本的原因是，珠江中上游生态环境恶化，削弱了涵养水源的能力。珠江流域中上游地区的广西、云南、贵州等省区森林覆盖率偏低，水土流失严重，森林涵养水源功能不强，导致2002年以来珠江水流量日益减少，海水倒灌。

　　由于珠江全流域的生态恶化，本来只是作为非常手段和应急措施的调水压咸行动，今后几年甚至更长的时间里或将成为经常性措施。

　　为了改善珠江流域的生态环境，广西、云南、贵州3省区先后实施了退耕还林、珠江防护林一期工程、珠江防护林二期等工程。以广西为例，2001年以来，广西大力退耕还林，实施的珠江防护林一期工程、二期工程共造林684万亩，投资10亿元。但由于资金总量有限，每年的造林面积和投资仍然无法满足规模建设和改善整个生态环境的需要。

　　“补淡压咸”治标不治本，有专家认为，如果不从根本上改善珠江流域中上游的生态环境，从长远来看将无水可调。

　　委员提议应建补偿机制

　　四省区宜设联席会议制度

　　针对上述的严峻形势，全国政协委员陈开枝联合云南、贵州、广西和广东等省区的委员联名提出提案，建议在珠江流域设立“流域生态补偿”机制，因为加大珠江流域中上游的生态环境建设，保护森林培育和恢复森林植被，保护珠江流域水质，增加水量，才是防范珠三角地区“咸潮”的根本。

　　委员们认为，除国家继续给广西、云南、贵州提供生态补偿外，广东省作为流域下游地区生态收益者，也应该对这三省区给予补偿。他们建议，在广东省财政建立珠江流域中上游地区水源林保护建设专项资金，主要用于中上游地区为涵养水源保护和建设水源林、修建水利设施等项目的投资等。

　　另外，广东、广西、云南、贵州四省区应尽快建立四省区政府珠江流域中上游地区生态补偿联席会议制度，启动关于实施生态补偿的具体措施和标准、流域中上游三省区确保提供稳定优质水源和增加水量的责任等问题的协商进程。

　　成功先例

　　北京市为喝水每年补偿密云地区

　　中国政法大学环境法专家、《水污染防治法》修订案起草人王灿发教授介绍，北京城区的饮水水源大部分来源于密云水库。按理说，密云地区也需要发展经济，也需要开挖铁矿。密云水库地区在北京来说属于比较贫穷的地方，“如果开发铁矿资源，他们早就富起来了”。但密云必须为北京城内的饮水安全牺牲自己的矿产资源。这样，北京市就建立起了生态补偿机制。

　　具体做法是，北京市区的市民在交纳水、电费时，要按一定比例交纳补偿款。最后，这一补偿款集中起来用于支持密云地区发展其他产业，前提条件是密云地区放弃开发铁矿资源，并保证密云水库水质的稳定。“这是典型的生态补偿机制。”王灿发说。

　　不过，王灿发同时认为，生态补偿机制在北京适用，但并不表示它可以适用于长江流域、黄河流域或者珠江流域。就珠江流域来说，它的生态问题比密云要复杂得多。密云水库地区是个面积有限的区域，它还位于北京行政区划内，而且受限制的铁矿开发也是单一项目，这些因素相比其他流域来说都显得非常简单。这样一来，密云水库地区生态补偿机制的建立、制定和监督都相对容易。

　　而珠江主干道地跨四省区，流域面积大，影响生态的因素繁杂，加上又是跨省级行政区域，在这么大的范围内建立起生态补偿机制，对应的问题要复杂得多，短期内也很难研究出相应的对策。

　　争议

　　治理珠江不能单靠下游

　　就政协委员的提案，也有人大代表认为，珠江治理单靠广东是很难实现的，关键还是要通过对产业布局和结构的调整，上下游共同控制污染物的排放，共同治理。

　　全国政协委员、民盟中央委员、广东省副主委、中国科学院南海海洋研究所所长施平昨天在接受记者采访时说，通过加强区域协调以达到生态和环境的保护和修复是未来的努力方向，也是提高生态保护效益的一个重要手段，因此，从总体上说，对这一建议表示支持。

　　施平同时表示，跨区域的生态补偿机制建立涉及经济、环保和管理等方方面面，应该组织这些领域的专家对实施方案进行讨论和论证。另外，由于此机制的建立涉及到多个兄弟省市，如何能够在进行具体操作时减少分歧达成共识，使双方都能得到共赢，才是最实际的问题。

　　“珠江全流域治理的补偿机制有其一定的合理性，但是实施起来很难。”在接受记者采访时，广东团一位全国人大代表这样说。这位代表认为，作为一条跨越多个省域的河流，珠江治理单靠广东是很难实现的，关键还是要通过对产业布局和结构的调整，上下游共同控制污染物的排放，共同治理。要实现以上目标，地区间的协调机制非常重要，只有大家坐下来认真谈、务实合作，问题才能够得到真正解决。

　　但广东的上游地区太多，如果都由广东来补偿的话，一来对于广东是不小的财政支出，二来这些资金最终能否用到实处、发挥预期效果还很难得到保证。

　　按受益确定费用比例

　　中国水利水电科学研究院水资源研究所博士张春玲曾经参与过珠江流域生态问题调查，她说，从生态经济学和流域经济学的角度来考虑，区域生态补偿一般都是下游地区受益较多，但是，上游地区投入资金、人力、物力进行生态维护和资源环境的保护并不仅仅为了下游地区，生态环境保护得好对上游地区一样有益，从这方面来看上游地区也是受益者。所以，在一般的生态补偿方案中，费用由双方共同分担，只是承担比例按照受益有所不同。

　　另外，作为下游地区，由广东财政筹措资金的单方生态补偿建议，站在上游地区的观点来看当然是受欢迎的，但从公平性角度来看，这样的做法不容易接受。比如，从流域管理的层面上来说，上游生态是应该由上下游地区共同建设共同管理的，因此应该是全流域共同出资解决问题，共同对生态进行保护。

　　人才交流也是补偿方式

　　张春玲还分析说，建立补偿机制还有一个关键问题，就是如果单方设立专项基金，这笔资金如何监管？如何落实？如果资金到位后，对于生态的修复实际效果没有达到预期目的，又应该如何处理？

　　张春玲说：“建议提出，资金是由下游方承担，上游方肯定没有意见，但这样的做法能否持续却是个难题。建立生态补偿机制并不仅仅是钱的问题，还必须有人才交流、项目开发、能源转移等方式。”

　　张春玲还表示，单方面建立专项资金来承担全流域的生态补偿不是“造血式”的，而是个短期行为，应该多多考虑其他方面的补偿手段，比如，技术和项目以及人才的补偿。

　　张春玲还表示，目前国内还没有生态补偿机制成功建立的先例，大家都是在“摸着石头过河，边走边看”。所以，在这方面，目前的状态是，“大家都明确了大方向，那就是谁受益，谁补偿，但是具体的操作还在摸索中”。

　　生态补偿有两种情况

　　清华大学环境与工程系教授景文涌认为，国家在制定“十一五”环境保护规划的讨论中，就已经提出要在我国建立生态补偿制度。全国有7大水系，珠江水系是其中之一。进行生态补偿一般有两种情况，一种是上游地区为了保障下游地区的饮用水问题，不能发展大型工业，这样是下游地区针对上游地区进行补偿。另一种是上游地区污染增加了下游地区的负担。一般在水系的中下游地区这种状况较多，由于上游地区发展工业污染了水体，这时候上游地区就应该补偿下游地区。

　　“珠江和我”征文征图启事

　　珠江是我们的母亲河。同饮珠江水，共住五羊城，关注珠江，就是关注我们的生活，关注我们的未来。本报从即日起开展“珠江和我”征文、征图活动，请把珠江与你的故事、珍贵照片寄给我们，与广大读者一起分享。

　　征文征图要求：1.文体不限、字数1000字以内；

　　2.从个体的角度关注珠江，包括珠江给自己留下的美好回忆与深刻印象、珠江对自己生活的影响、珠江边上所见所闻所感等；

　　3.定位要求积极向上，以小见大，故事性强，以情动人；

　　4.图片指以珠江为大背景的新、老照片；

　　5.图片如需退还，请在来信中注明，本报将用挂号信把图片按来信地址寄给作者；

　　6.本年度已在其他平面媒体刊出的作品，恕不参评；

　　7.投稿截止日期：2006年7月30日。评选奖励办法:

　　1.由广州记协资深专家组成评委会，从来稿中选出优秀文章和优秀图片，并从中评选出特等奖、一等奖、二等奖、三等奖和优秀奖共100篇、幅（组图）；

　　2.优秀文章、图片，经本报刊出，即付稿酬；

　　3.所有参加该活动的作者，都将获得精美纪念品一份。

　　投稿地址:广州市人民中路同乐路10号———广州日报夜编中心（来件请在信封或传真件上注明“我与珠江”征文征图字样）。

　　邮政编码:510121电子邮箱:dsxw@vip.sina.com联系电话:020-81853162传真：020-81887511（本活动解释权归广州日报社所有）

　　法学专家

　　上游开发污染河流也要给予下游赔偿

　　中国政法大学环境法专家、《水污染防治法》修订案起草人王灿发教授表示，要有效治理水污染，我国急需建立跨行政区域的协调机制。

　　下游补上游和上游赔下游

　　均写进水污染防治法草案

　　王灿发教授说，从理论上讲，在同一条江河流域上，只要上游地区动一动，就会对下游造成损害，比如上游砍树就会破坏源头生态，从而影响下游水质乃至整个流域的水流稳定。但上游又必须进行农业、工业开发，发展地方经济，而哪怕开发项目符合环境标准，也可能会对流域生态造成破坏。假设上游每一个企业都符合排污标准，但所有企业的排污汇流在一起，也会对流域造成严重污染。这时，流域的生态补偿机制就应时而生。也就是说，当下游的水源遭到破坏而需要限制上游的发展时，下游应给予上游一定的补偿。

　　从另一方面来讲，如果上游为追求经济的快速，违法污染了江水，就要对下游进行相关数额的补偿或赔偿，比如去年的松花江水污染。

　　总之，下游限制上游发展而补偿上游，上游污染江水赔偿下游都是整治流域环境的方式。这两种方式都收进了他起草的《水污染防治法》修订案。

　　王灿发教授说，目前我国对生态补偿机制的研究还处于初始阶段，下游怎么补偿，补偿多少，补偿款怎么分配，怎么监督补偿款落到实处，补偿后出现生态纠纷怎么执法等等一系列问题还需细化以及相关的数学模型支持。

　　我国尚无跨区流域协调系统

　　诸多因素影响补偿机制建立

　　还有一个问题要特别注意，下游的补偿款该怎么使用，是植树造林恢复生态，还是迁移产业避免污染，如果是上游以植树为由要求下游提供补偿的话，这显然不合理，因为这等于是破坏生态后要下游来承担后果。

　　王教授的观点是，建立生态补偿机制的前提应该是下游为了水源安全限制上游的发展，而不是承担上游所造成的生态后果。

　　王灿发说，我国目前还没有有效的跨行政区流域环境协调系统。诸如长江水利委员会、黄河水利委员会等机构更多的是水利部下属的治水以及主管水资源分配的机构，它们并没有环境协调、监督、执法等相关的权力。

　　王灿发说，在美国，流域委员会拥有超过行政区的环境协调和治理的权力，这样一来，整个流域的环境问题就有了统一的协调机制。比如，美国田纳西河流域委员会一个机构就能保证美国田纳西河流域整个的生态安全。

　　总之，由于诸多因素的影响，我国要建立跨行政区的生态补偿机制有相当的难度，而建立跨行政区域的协调机制则是当务之急。

　　惊人数字

　　每年亿吨泥沙入珠江

　　本报讯（记者张永熙、储德武）针对政协委员的建议，记者昨天专门采访了珠江水利委员会水利专家、水土保持处处长、教授级高级工程师杨德生。

　　水土流失污染治理是两大难题

　　杨德生说，目前珠江水系的上游地区的水土保持和污染治理的形势比较严峻。珠江水土流失面积，主要集中在云南、贵州和广西的西北部及广东的河源。其中云南、贵州水土流失面积占当地集雨面积的30%~40%。珠江整个流域水土流失面积达62700平方公里，粗略计算，每年有一亿多吨的泥沙流进江中。

　　珠江上游的污染问题也很值得重视，比如贵州产煤，当地一些矿区在北盘江上洗煤，污染得江水变成黑色，煤矿是当地的经济发展门路，但治污问题不容忽视。

　　杨德生说，早在1996年，国务院已发出了相关文件，提出要建立大江大河生态补偿机制，要从中、下游发挥效益的水利工程（包括供水、发电工程等）提留一定比例的款项，用于上游的水土保持等工程。然而这文件下达后，各地的落实情况还不够理想。但这文件指出了保护母亲河的发展方向，落实相关补偿机制看来是势在必行的。

　　通过法律保障水资源管理

　　当前要落实补偿机制的难点在什么地方？杨德生认为关键在于要有法律的约束。他说，从道理上说，“上游地区要为中下游提供优质适量的水资源，中下游地区要提供一定的资金补偿扶持上游地区优化生态环境和发展经济”，双方都有一个发扬风格的问题。但面对跨行政区域这一现实，不能光靠发扬风格，必须靠法律、靠政策，以确保机制落实。

　　杨德生还介绍说，目前非洲对于尼罗河的水资源的管理，埃及等14个国家已签订了相关协议，保证水资源的统一分配；去年，重庆市对于流域水土保持等工作管理也建立了相关的补偿政策和机制。这些，都为我们下一步建立珠江的相关机制提供了借鉴。

　　本版撰文：赵琳琳、柯学东、窦丰昌、刘旦、刘彦广、周方、舒涓（除署名外）统筹：窦丰昌