公用事业改革一路争议一路前行

　　本报记者洪奕宜黄伟

　　3月1日，几经修改和审议的《深圳市公用事业特许经营条例》(下称《条例》)终于出台并正式实施。从2003年的“办法”到现今的“条例”，深圳在公用事业经营和管理上作出了自己的探索，这是一个每走一步都充满争议的艰难之旅。

　　与2003年的《深圳市公用事业特许经营办法》相比，《条例》对特许经营的授权、经营者的权利和义务、价格以及政府监管等方面都作出了明确规定。“对公用事业的整体改革进程来说，这应该是一个新起点。”一位参与《条例》起草的资深人士如是认为。

　　作为特区，深圳在改革过程中从来都充当着“探索者”的角色，在公共事业领域的改革也是如此。长期以来，我国城市公用事业一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式，随着政府体制改革和国有企业改革的深化，这种模式开始受到挑战。2002年，深圳市政府提出了对5家大型国有独资企业进行改革，引进战略投资者的目标。在这5家企业中，有3家属于公用事业，即水务、燃气和公交。

　　据深圳市国资委企业改革处相关人士介绍，深圳当年引进战略投资者采用的是“招标招募”方式。“招标”，就是公开向社会表明需要引进战略投资者，并强调其必须是国际知名企业，且符合严格的资格要求；“招募”则是通过谈判确定最后的选择。深圳在寻找战略投资者时，从几十家候选企业中经过层层筛选和谈判，最终借助这个方法，在一年内基本完成了对3家国有独资公用事业企业引进战略投资者的改革：法国威利雅与通用首创水务公司获得水务集团45％股权；新希望集团和香港中华燃气公司共取得燃气集团40％股权；香港九龙巴士公司和深圳金信安水务投资有限公司各获得巴士集团35％和9.7％的股权。

　　2003年，深圳市政府出台《深圳市公用事业特许经营办法》，对特许经营相关情况，包括政府监管、价格调整程序、企业义务等作出了规范性规定，并于当年5月1日起施行；但该办法对于特许经营权的授权情况并没有具体明确。同年，深圳方面分别授予燃气集团、水务集团和巴士集团30年的管道煤气、自来水供应及污水处理和公交业务特许经营权；另外，企业在特许经营权到期后可申请延期两次，每次时间为5－10年。深圳由此成为国内首个进行公用事业特许经营改革的城市。

　　对于“招标招募”方式，很多人却表示了疑问：这个过程究竟如何操作？中标者又如何确定？有人指责这个过程不透明、不公平。在采纳了各方意见之后，《条例》对特许经营权的授予专门列出一章作具体说明，该条例明确指出：“特许经营的授权主体是市政府”，“市政府应该采取招标、拍卖等公平竞争的方式，按照有关法律、法规的规定，公开、公平、公正地将某项公用事业的特许经营权通过授权书的形式授予符合条件的申请人”。

　　“《条例》能明确指出授权主体，并且对授权的各种方面都给了详细说明，使得公共事业的招投标都有法可依，是一个进步。

　　特许经营之竞争机制论

　　对于公共事业特许经营，深圳市民李红光女士一直坚持着自己的看法。“深圳管道燃气的垄断必须打破，否则受害的是老百姓。”李红光无法理解，为何在对公用事业实行特许经营时不能引入竞争机制，允许多家企业同时经营。她告诉记者，深圳有三家规模较大的燃气公司：岩谷燃气公司、深南燃气公司和燃气集团，而前两者各自的市场份额都占到1／3，燃气集团与其他燃气公司相加才占1／3，可最后特许经营权却给了燃气集团。

　　而在城市供水方面，整个深圳市近30家自来水公司，但罗湖、福田、南山等主要地区的水务目前都已交给水务集团经营，该集团的供水量由此占到了全市供水总量的1／3。深圳市水务局政策法规处相关负责人曾主张划分不同区域发放多个特许经营许可证，使一个城市内形成两至三家实力相当的企业，以培育出竞争市场，避免出现一家独大的局面。深圳大学副教授唐娟则主张政府引入“插入式竞争”，如福田区一自来水厂可以付费使用南山一大型自来水厂铺设的管网设备，一方面可以对南山自来水厂做得不够的地方给予补充，另一方面也能为其带来一定的竞争压力。

　　更让一些燃气公司不满的是，瓶组供气也被包含在管道燃气里实行统一经营。据了解，管道供气通常采取两种形式：一种通过管网供气，一种是瓶组供气。而事实上在燃气集团管道气用户40万户100多万人中，用市政管道供气的用户仅10万户，其余大部分是用瓶组方式供气。一资深业内人士告诉记者，一直以来，因瓶组供气技术成熟，占地少，管理维护简单，大多燃气企业均向除住宅小区外的工厂和公共建筑物采用瓶组供气的方式供应液化石油气，都有瓶组供气经验，具备瓶组供气的技术和管理能力，已安全运行20多年。现在把瓶组供气经营权由一家垄断，不仅不利于通过价格、服务的竞争打破垄断价格，客观上也让其他一些燃气公司经营生存空间缩小。“比照其他城市，如东莞市按照统一规划和标准，每个镇由一个企业建设，北京、上海、广州等在管道气的建设和经营是全部开放的。”上述人士说。

　　“政府不是现在所有管道及未来可能建的管道的所有者，政府只是已有市政管道的投资者和所有者，因此政府只有权对政府投资管道的经营权对外公开招标。”李红光认为，《条例》应该进一步明晰特许经营的范围，拿燃气供应为例，未建的管道和瓶组站应该不是特许经营的范围，根据国务院投资体制改革决定是社会资金投资的范围。

　　特许经营之政府监管

　　对深圳市民来说，无论公共事业采取何种方式经营，归根到底价格才是最关键的。如何保证公用事业价格的相对稳定和服务质量是《条例》的另一核心。《条例》第四十条明确规定，公用事业价格应当依据社会平均成本、经营者合理收益、社会承受能力以及其他相关因素予以确定。经营者的合理收益应当根据不同行业特点，分别采取净资产或者固定资产净值收益率、投资收益率、成本收益率等方式予以核定。

　　在公用事业价格调整方面，《条例》规定可以由经营者或者公用事业公众监督组织、消费者组织、行业协会监管部门向价格主管部门提出书面申请，价格主管部门或者其他有关部门根据价格法有关规定也可以直接提出定价、调价方案。价格主管部门收到申请后进行审核。通过后开展社会平均成本和社会承受能力调查，并在作出受理决定之日起三个月内举行听证会。

　　而在该条例颁布之前，对于采取特许经营公用事业的定价，却似乎是个“盲点”。据某知情人士透露，这些年来，深圳管道燃气价格都是由燃气集团申请提价，市物价局批准，从未经听证程序。国际市场涨价时申请涨价，但是降价却少之又少。去年9月随着国际市场涨价，市物价局批准管道燃气提价1元，居民12.8元／立方米，居民以外的其他用户为15.9元／立方米；11月份国际市场价格已降，虽然燃气集团将瓶装气降为82元／瓶，但是管道燃气却没有申请降价；气表定期更换费也是一些老百姓感觉不满的收费项目。

　　针对此事，广东省政协委员王则楚曾在2006年1月向省政协九届三次会议提交的提案中呼吁“管道煤气开户费早该取消并退款”。为此，有人曾建议，废止由企业提供基础定价方案，改由专家制定定价方案，组织听证决定调整价格，并公布价格计算公式和管理办法。

　　据了解，为了管理公用事业，英国专门成立了“垄断兼并委员会”，该组织独立于地方政府和企业之外，直接隶属主管部长，成员由各公用行业专家、大律师、消费者和政府官员按一定比例组成，负责监督垄断大企业的情况。深圳大学副教授唐娟曾建议深圳学习英国的做法，成立一个独立于各相关单位之外的监管委员会。

　　《条例》对此项建议有所体现，第五十一条规定，市政府应当分不同行业设立公用事业公众监督委员会，代表公众对特许经营活动进行监督。委员会成员中非政府部门的专家和公众代表不得少于2／3。经营者应当按年度向公众监督委员会通报经营情况。公众监督委员会可以通过听证会、座谈会、问卷调查等方式收集公众意见，提出立法、监管等建议，代表公众对特许经营进行监督。

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　　在水务集团客服中心，一市民拿着刚缴的水费单离开。何俊林苑宁摄