依法加强娱乐场所管理保障娱乐文化健康发展

　　实务论坛

　　吴明山

　　新修订的《娱乐场所管理条例》(下称条例)，由温家宝总理签署国务院第458号令颁布，自2006年3月1日起施行。条例是在总结1999年《娱乐场所管理条例》(国务院第261号令

　　一、顺应了构建社会主义和谐社会、推进社会主义精神建设的现实需要

　　娱乐场所是为广大群众提供娱乐、休闲服务的场所，也是弘扬社会主义先进文化、推进社会主义精神文明建设的重要阵地。但不容忽视的是，近年来娱乐场所无序发展、恶性竞争的问题日益突出，场所内卖淫嫖娼、赌博、吸毒贩毒等违法犯罪活动多发，治安、消防隐患严重，严重威胁着人民群众的生命财产安全，背离了娱乐场所健康有序发展的轨道，与建设社会主义和谐社会的要求格格不入。与之相适应的是，随着行政审批改革的不断深入，有关行政管理部门对设立娱乐场所先行审核审批的管理模式发生了较大变化，文化主管部门、公安部门等相关部门的管理手段有所减少。修订后的条例提高了娱乐场所的准入门槛和审批条件，强化了娱乐场所应承担的法律责任，增加了娱乐场所“取得营业执照后，应当在15日内向所在地县级公安部门备案”等规定，加大了文化主管部门、公安部门对违法违规经营的娱乐场所的处罚权。这样的修订，不仅有助于解决当前娱乐场所治安秩序混乱、黄赌毒案件多发、安全隐患突出等问题，也有助于发挥娱乐场所的积极作用，使其真正成为传播社会主义先进文化，推进社会主义精神文明的阵地。

　　二、彰显了以人为本、维护广大群众合法权益的人文精神

　　为解决一些娱乐场所存在的扰民现象，妥善处理娱乐场所和周边群众的关系，条例划定了娱乐场所的禁设区域，明确娱乐场所不得设立在“居民楼、博物馆、图书馆和被核定为文物保护单位的建筑物内”；不得设立在“居民住宅区和学校、医院、机关周围”。在设立娱乐场所的审批程序中，条例还加入了文化主管部门审批娱乐场所“应当依法举行听证，听取周边群众的意义”的内容，使广大群众对娱乐场所的设立有了更大发言权。针对一些娱乐场所存在的欺客、宰客甚至侵害消费者人身权利的问题，条例增加了“娱乐场所提供娱乐服务项目和出售商品，应当明码标价，并向消费者出示价目表；不得强迫、欺骗消费者接受服务、购买商品”的内容。同时，条例对娱乐场所指使、纵容从业人员侵害消费者人身权利应承担的法律责任，解决娱乐场所其从业人员与消费者发生的争议的途径等问题做了明确规定。这些修订内容，对保障广大群众的正常生活、工作秩序不受干扰，维护广大群众消费权益有着积极的意义，充分体现了立法者以人为本的人文精神。

　　三、明确了娱乐场所的社会责任

　　维护娱乐场所正常的治安秩序，有效预防各类安全事故的发生，首先是娱乐场所经营单位及其从业人员的责任。条例强化了娱乐场所及其从业人员应承担的社会责任，明确要求“娱乐场所应当建立巡查制度，发现娱乐场所有违法犯罪活动的，应当立即向所在地县级人民政府公安部门、文化主管部门报告。”对发现违法犯罪行为未按照条例规定报告的，规定了相应的处罚条款。此外，条例还明确要求，娱乐场所法定代表人或者主要负责人应当对场所的消防安全和其他安全负责，并补充完善了相应的经营规范，如歌舞娱乐场所应当设置闭路电视监控系统并留存录像资料，歌舞娱乐场所的包厢、包间不得设置隔断，娱乐场所应当和从业人员签订文明服务责任书并建立从业人员和营业日志等。这些规定通过法律的形式，明确并强化了娱乐场所应承担的社会责任，有助于增强娱乐场所经营单位及其从业人员的守法经营意识，调动其积极性，维护娱乐场所秩序。

　　四、体现了协作创新的管理理念

　　娱乐场所管理工作涉及文化、公安、工商行政管理等多个部门，各部门的职责范围、监督管理手段各有不同。条例增设了“监督管理”一章，进一步明确了文化主管部门、公安部门等管理部门监督检查娱乐场所的职责，对监督检查工作的原则和要求做出了明确规定。这些原则和要求包括：建立监督检查记录，建立娱乐场所违法行为警示记录系统，管理部门之间建立信息通报制度等等。事实上，近年来各地文化主管部门、公安部门等其他有关部门在娱乐场所管理方面，也探索总结出了计分考核和星级评定、动态考核、分级管理等切实可行的新方法。有的地方还通过运用计算机等科技管理手段，建立娱乐场所管理系统、有效地提升了管理水平。条例确立了监督管理的原则和要求，就是在总结近年来各地在娱乐场所管理工作中的成功作法的基础上提出的，具有一定的典型性和可操作性，代表了政府在娱乐场所管理工作中所倡导的方向，体现了协调配合、创新管理的精神。

　　五、强调了责权相统一的基本原则

　　条例赋予了文化主管部门、公安部门等部门管理娱乐场所的权力，同时也对管理部门履行职责应受到监督和管理部门及其工作人员应承担的管理责任做了明确规定。对管理部门的监督，既有社会监督，如条例规定“公众有权查阅监督检查记录”，“文化主管部门、公安部门和其他有关部门及其工作人员违反本条例规定的，任何单位或者个人可以向依法有权处理的本级或者上一级机关举报”等；也有内部监督，如条例第三十七条关于管辖级别的变通规定，既有利于办理疑难复杂案件的考虑，也有克服地方保护主义、加大对下监督的用意。条例同时还对上一级机关依法及时调查、处理群众举报，监督本部门下一级机关和工作人员的问题做了明确规定。此外，条例对国家机关及其工作人员开办娱乐场所，参与或者变相参与娱乐场所经营活动，以及文化主管部门、公安部门的工作人员明知其亲属开办娱乐场所或者发现其亲属参与、变相参与娱乐场所经营活动不予制止的问题，也做了明确的处理规定，并列举了文化主管部门、公安部门、工商行政管理部门和其他有关部门的工作人员的违反条例规定，应予以行政处分甚至追究刑事责任的具体情形。这些规定明确具体，体现了责权相统一的原则，有助于管理部门及其工作人员严格自律，规范执法。

　　作者系公安部治安管理局副局长