评论：内蒙古户籍新政遭遇抵制的背后

　　从今年1月1日起，内蒙古自治区实行以具有合法固定住所为基本落户条件的“户口准入制”——户口迁移不受农业、非农业户口性质限制，落户不再受房屋面积限制。此举使内蒙古成为全国户籍管理最宽松有序的省份之一，不过，呼和浩特市一开始就拒绝执行自治区“户口准入制”政策，从而使得户籍新政几乎成为一纸空文（《中国青年报》3月3日）。

　　一项保障公民迁徙权的好政策为何却遭受抵制呢？

　　原因很简单，我们只需看看这一户籍新政的博弈结构就可以明白——自治区户籍新政的受益群体为当地民众和自治区本身，不过，这一政策的执行和实施却需要政策的执行者（即呼市）付出高额的成本。对此，我们也不难理解呼市一位官员的观点，即“外来人口转化成市民以后，政府面临很大压力，就业、住房、养老、医疗、教育等问题的解决需要一定时间”。

　　呼市在权衡政策成本与收益之后，断然地选择消极抵制的方式。

　　这个案例表明，在目前的转型时期，不同地方政府的利益存在不同取向，政府之间的竞争不可避免，可以说，呼市不执行自治区政策正是这种上级政府之间纵向竞争的表现。而呼市的不执行，也会使得自治区各地方的政府都纷纷效法，毕竟这些政府之间存在横向竞争，在其他同级政府都不执行自治区政策的情况之下，谁选择执行这一政策，谁就会在竞争中处于劣势，谁的利益就会受到损害。这也不难理解，为什么自治区在发布这一政策之后，自治区的大多数地方都没有执行。这就是说，面对自治区的一项户籍新政，自治区政府与其下属政府之间的横向竞争和纵向竞争，最终导致了这项新政的破产。

　　事实上，中央政府或上级政府很多良好的政策，都是在地方政府或下级政府维护其自身利益的情况之下，通过消极抵抗、不执行，或者片面地执行等各种方式，化解政策对其负面影响，从而使得政策的执行有利于维护自身利益。这说明，呼市不执行自治区政策并非特殊现象，而只是各级政府在转型时期面临利益分化和利益诉求时的一种必然选择和理性选择。相反，如果我们不重视政府之间在政策层面的横向竞争和纵向竞争关系，很多良好的政策最终都会因为没有执行而归于失败。

　　要改变以上格局，使得良好的政策具有良好的执行力，就需要改变政府之间竞争的博弈格局，使得下级政府在政府间竞争中有动力选择执行上级政府的政策，而不是采取抵制措施不执行政策。简言之，良好的政策需要良好的制度基础，从而能够激励政策执行者按照政策主体的价值诉求执行政策。

　　而保证政策执行的非常重要的手段主要包括立法手段、行政手段、司法手段和非正式谈判的方式。通过这些手段的实施，使得无论是上级政府，还是下级政府，以及同级政府，都在政策的制定和执行中保持审慎态度。具体而言，上级政府一旦制定一项政策，就需要使得它具有可信性和可执行性，同时在涉及下级政府的利益时能够让下级政府参与政策执行，而下级政府在几次博弈之后，也会选择通过参与上级政府的政策制定，通过政策形成来表达其偏好，而不是通过政策执行来表达其偏好。

　　就自治区的户籍新政而言，要保证这一政策具有可信性和可执行性，就必须使得政策的违反者相信其受惩罚和监督的可信性。很显然，让公民在其权利受到损害时诉诸法院，通过法院迫使地方政府来遵循这一政策，而上级政府需要在立法方面保证这一权利的合法性。