优先保护使用权　解用地70年之惑

　　社论

　　对于所有购买了住宅的民众来说，“70年用地大限”都是一个不能不担心的问题。梳理相关的法律规定，总体上在与时俱进:早期，国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定“土地使用期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得”。到了1995年，新实施的《城市房地产管理法》则不再规定无偿收回地上建筑物、附

　　去年夏天公布的《物权法》草案第三稿规定，建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权消灭；建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，除因公共利益需要收回该土地外，出让人应当同意。深圳市前年6月公布的《深圳市到期房地产续期若干规定》，大体与此类似，它要求房屋所有人在土地到期后应办理续期手续，到期不办理或者申请续期未获批准的，其土地使用权无偿收回。学者和公众对此广泛质疑。到去年10月底，全国人大法律委员会提交的四审稿对此作出修改，规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，更多地保障了房屋所有人的权利。

　　不过，还有一个重要问题:续期之后的土地出让金标准是多少？《物权法》草案对此没有规定，而全国人大法律委员会主任委员杨景宇最近已表明了立法机构的基本态度:“不能说不交，但也不能像当初房地产开发商交土地出让金那样，老百姓可受不了”。立法机构对此还将继续进行研究。在进行调查研究时，人们期望立法机构能够考虑到民众切身利益，制定出“公道合理”的法律规则。

　　如果立法机构延续四审稿相关条款的立法精神，似乎就可以大体做到公道合理。按照以前各稿的规定，70年之后业主能否继续享有其房屋所占有之土地的建设使用权，主动权在土地所有人即国家手中。四审稿则实现了责任权利的倒置，赋予了业主继续享有使用该块土地的权利。那么，法律能否由此更进一步，从原则上确定，土地使用权占先于土地所有权，从而给予业主更大的确定性？

　　《物权法》主要模仿欧洲大陆法系，以所有权为其核心概念，旨在确立私人财产权利的绝对性，为市场交易奠定基础。然而，需要注意的是，在中国，如果要保障私人财产权，就必须更加侧重于对使用权的保护。原因很简单，在现有的土地制度下，私人只能拥有国有或集体土地的承包经营权或建设使用权。因此，保障这种权利就是《物权法》的题中应有之义。

　　与此相应，在现实中，只有土地承包权和使用权人对土地才有处分权，只有他才可以买卖、出让、抵押土地，所有权人反而不能处分。因此，《物权法》如果要为市场交易奠定基础，为人们的经济活动提供尽可能长期的稳定预期，那就应当集中于界定和保障这种承包权、使用权，并且赋予使用权人以对抗所有权人的法律权利。

　　人们经常说，中国现有的土地批租制度借鉴了英国有关制度。然而，很多人没有注意到，英国地产权制度的核心乃是保障占有，而不是所有。因为，在封建时代，所有土地归英王所有，理性的法律当然就倾向于虚化所有权，而在占有权上精耕细作。英国有一句法律谚语云:“现实占有，九胜一败”。唯有这样，英国普通法才保障了个人权利，促进了市场交易。

　　《物权法》草案颁布之后，广大民众对70年大限之所以依然不能释怀，是因为，《物权法》草案仍偏重于保障土地所有权，而对建设使用权的界定和保障过于单薄。要解开民众的70年大限之惑，需要立法者更深入地把握现实，并理性地思考如何引导现实向着正确的方向演进。

　　（南方都市报）