评论：行政立法当消除“诸侯割据”

　　“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”，对于我国行政立法中的“立法割据”现象，全国政协委员、云南省政协副主席陈勋儒建议，必须完善行政立法机制。他指出，当前我国行政立法，一是立法权限不清，部分行政法规涉及的内容相互冲突，使执法主体、司法主体和守法主体在实施过程中无所适从。二是行政与立法混同，立法成为政府部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段。三是强势利益集团对行政立法可产生重要影响。(3月12日《新京报》)

　　的确，在我们现行行政法律法规中，普遍强调行政机关的审批权、许可权、处罚权、检查权、监督权，行政机关便借“法”扩权，以“法”争利，纷纷立法“割据”一块地盘，我的地盘我做主，九龙治水。实际行政中的乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派、乱设许可、垄断性经营等等不合理甚至不合法行为，常常就是通过行政立法的形式“合法化”的。而负责起草行政法规、制定部门规章的主管部门，通常与部分管理对象如国有垄断性企业之间有比较密切的关系，甚至存在着直接利益关系，行政立法过程很容易被强势利益集团所影响。

　　在此情况下，“法”成了强化本位利益，推行“行政意图”的工具；行政立法就成为一些行政机关扩张权利谋取自身利益、保护强势利益集团利益的主要手段。因此，对于行政立法“诸侯割据”、权力寻租现象，有识之士建议建立立法回避制度、立法公开制度、立法参与制度、立法经费预算和公开制度。笔者认为，这些措施是不错的。但我们更应关注行政立法方面的一些细枝末节，消解地方上的问题。否则，任何制度都有可能被架空。

　　其实，行政立法“诸侯割据”、权力寻租多发生在地方政府及其职能部门，主要表现在：一是扩大或缩小上位法规定的管理范围、增加或减少上位法规定的种类、提高或者降低上位法规定的幅度，在有关市场经济活动的法规规章中，违反上位法规定或者自行设定实行地区封锁的内容等等。

　　二是一些地方行政立法存在严重的利益驱动因素，用大量条文规定“我(政府部门)可以怎么做”，却缺少利益协调机制，很少有人追求政府管理部门与被管理者利益之间的平衡，尤为甚者，当地方政府部门利益和公共利益面对政府裁决时，政府往往是“公权独大”，一方说了算。

　　三是一些地方行政立法不是提供解决机制，而是加以过多的行政强制和管制。从大量的地方行政立法文本，可以发现千篇一律的标题都有“管理”二字，大多重行政主体的权力，轻违法行政应负的法律责任；重行政主体的审批、处罚，轻行政主体对相对人的行政指导、行政监督。一些本应是一个解决纠纷、消除民怨的地方政府部门，却变成了制造纠纷、积累民怨的场所，不利于保护民众的合法权益。

　　破除行政立法“诸侯割据”，要从借“法”扩权的地方动手。因此，笔者认为，各级人大对政府部门提交的行政法规、规章作实质性和程序性审查时，应从各种细节方面权衡轻重缓急和利弊得失。■何勇海