完善行政执法监督制度的几个问题

　　实务论坛

　　王小萍 喻玫

　　行政执法监督是我国依法行政过程中的一项制度创新。目前，这一制度正在整体推进之中，其立法主要是在地方性法规和规章层面，但还处于初建阶段，在许多方面还有待完

　　一、案情简介及其分析

　　2005年9月1日，某区商务局执法人员李某、张某，在该区现代商场执法时，发现经营者王某提供不出销售货物青岛啤酒的进货税务票，不能说明进货渠道。李某、张某认为王某涉嫌从无证厂商进货。9月27日，某区商务局依《山西省酒类管理条例》第十七条决定对王某作出责令改正、没收违法采购的酒类、没收违法所得5000元的处罚决定。王某收到处罚决定书后，于国庆节前后两次向该区所在市的法制办投诉。市法制办于10月13日向某区政府发出行政执法监督通知，要求就某区商务局对王某行政处罚一案进行监督并在20日前作出答复。某区政府于10月17日向某区商务局发出行政执法监督通知，要求在19日前就对王某处罚的行政决定作出答复。19日区商务局作出答复，认为对王某的处罚事实清楚、适用法律正确、处罚合法。10月22日区政府作出决定，撤销了某区商务局对王某的行政处罚决定。

　　从执法监督制度的角度来看，应澄清以下几个问题：(1)本案涉及相互联系的两个监督关系。王某向市政府法制办投诉，引发了市法制办对区政府发出行政执法监督通知，形成了一个监督与被监督关系；区政府向其所属的商务局发出监督通知，又形成了一个监督与被监督关系。这两个监督关系是相互联系的，涉及市法制办代表的市政府、某区人民政府，某区人民政府所属商务局三个层级的行政机关。其中，区政府扮演双重角色即接受监督又进行监督。如果本案的王某向更高一级的人民政府法制办投诉，那么就会涉及更多层级的行政机关。(2)与此相联系的是本案的监督期限问题。10月13日市政府法制办向某区政府发出行政执法监督通知，依法要求在20日前予以答复，而某区政府在收到监督通知书之后，于10月17日向某区商务局发出监督通知，要求19日作出答复。也可以说，在一个行政执法监督法定期限内，事实上要完成两个监督。(3)区政府的监督行为与区商务局接受监督行为之间缺乏协调性，区政府接到监督通知后，其间虽然向商务局发出了行政执法监督通知，但没有就案件本身的实体和程序问题直接听取被监督方的陈述意见，而是另起炉灶，在自己了解情况的基础上作出决定。

　　二、完善行政执法监督制度的思考

　　(1)行政执法监督的内部协调问题

　　监督的内部协调性，至少有以下三方面的问题需要探讨：第一，监督主体的设定。就某一案件谁应当成为监督主体。如果对这一问题不明确，就会出现本案一个监督案件包含两个监督，甚至可能更多的情形。应从立法上明确监督主体，如果一级人民政府为被监督对象，那么监督主体为上级人民政府；如果政府的职能部门为被监督对象，那么监督主体为同级人民政府；如果被监督对象为国务院确定的垂直领导系统的行政机关，则为上级行政机关。同时也就解决了一个法定监督期限内，可能包含多个监督，影响监督效果的问题。第二，关于启动监督的投诉受理主体问题。一种情形可设计为投诉受理主体与监督主体为同一主体，以便于操作；另一种情形还可设监督主体之外的其他主体为投诉受理主体，以更好的方便相对人。如果这样应在行政机关内部建立起更为便捷的内部协调机制，简化行政机关内部的工作程序，提高工作效率。第三，监督主体如何进行监督。是监督主体直接介入案件进行调查、取证，适用法律；还是以书面审查为主，只有在案件的事实和证据有明显出入的情况下，监督主体再直接介入案件进行调查、取证，在作出判断的基础上，适用法律。

　　(2)监督方式的选择问题

　　行政执法监督属行政体制内部的监督，其直接目的在于矫正违法或不当行政行为。但要在实现维护行政行为的稳定性与连续性这一目的的前提下，采取适当的方式进行监督。依照我国宪法以及地方人民政府组织法的有关规定，上级行政机关对下级行政机关作出的决定，有权改变或者撤销。地方性行政执法监督规定中也对此问题作出了原则性的规定。在具体的案件监督过程中，存在以下两种情形：一是通过监督认为行政机关的具体行政行为是合法的，那么对原决定予以维持；二是通过监督认为行政机关的具体行政行为存在违法或不当。对于不当，如果明显的话，通常要作出改变的决定；对于违法，如果存在实体违法，是一种必须作出撤销或变更的情形；如果是程序违法，在严重的情况下，要撤销具体行政行为，要求重新作出行政行为，如果只是程序上存在瑕疵、并没有对相对人权利产生直接的影响和明显的损害，没有必要撤销原具体行政行为。在行政执法监督过程中到底采用什么样的方式进行监督，监督机关有一个对监督方式的选择问题。在立法上，应监督方式运用作出更明确的规定，监督机关应慎重选择。

　　(3)“撤销”方式的适用问题

　　“撤销”是一个非常重要的行政法律行为。“撤销”意味行政行为自始不存在，从来不发生法律效力。相比较而言，“改变”也产生了相应的法律后果，但它仅是对其中一部分内容的改变。从本案来看，区政府对商务局的监督直接采用了撤销方式，而且仅仅是作出了撤销决定。但从事实来看，王某的确有违反法律规定的行为。因此，监督机关如果认为确有必要撤销行政行为的话，应当要求行政执法机关重新作出行政处理决定。为了维护行政行为的稳定性与连续性，更好地实现行政管理的目的，对撤销监督方式的适用应非常慎重。为此，应对“撤销”方式规定适用原则。撤销方式的适用应遵循的基本原则：一是重大违法适用原则。就是在实体上重大违法，如缺乏处罚的事实和根据，不该处罚的进行了处罚；程序上有严重违法，如程序步骤颠倒，可能导致严重的侵权后果。二是最终适用原则，也即如果能采取其他方式实现行政法制监督的目的，就不直接采用撤销，只有在其他方式的适用无法实现监督目的的情况下，采用撤销方式。

　　(4)行政执法监督争议的处理问题

　　对行政执法监督结果发生争议一般有两种情形：一种情形是投诉人对监督结果有异议；另一种情形是被监督主体对监督结果有异议。那么法律是否要建立执法争议的处理机制呢？行政执法监督属于行政机关的内部监督，为提高行政执法监督的效率，不应设立多层次的监督程序，应将监督结果作为最终结果。但从保护相对人权利、监督主体重新审查自己监督结果的需要出发，应当考虑建立相应的处理机制。对于被监督主体而言，要依下级服从上级的原则服从监督主体的最终决定。如认为监督过程中存在问题，可通过行政监察等程序解决；对于相对人而言，应事先明确告知，如果认为行政执法行为侵犯自己的合法权益，首先应选择行政复议或直接提起行政诉讼以维护自身的权益；如果选择投诉方式寻求对自身权利的保护，必须承受行政执法监督的结果可能对自己不利的后果。

　　王小萍系山西财经大学法学院教授；喻玫系北京格文律师事务所见习律师