建立统筹城乡发展的长效机制

　　制定科学、统筹、富有成效的社会政策是各级政府的关键职能

　　建立统筹城乡发展的长效机制

　　和谐社会大视野⒄

　　郁建兴

　　我国城乡“不和谐”普遍存在并且具有区域差别的特点表明，各地统筹城乡发展、建设新农村的战略选择必定是有差异性的。浙江省长兴县因为同时具备经济相对发达、城乡发展不平衡问题集中、政府统筹城乡发展的举措比较全面、效果与困难都比较突出等特点，而成为我们考察地方政府作用的典型案例。

　　长兴县地处浙江北部，属湖州市。全县辖16个建制乡镇，区域面积1430平方公里，总人口62余万，其中农业人口45万。长兴物产资源丰富多样，是国家“粮油大县”、“商品粮生产基地县”和浙江省产(食用)油大县。2005年，该县完成国内生产总值132亿元；实现财政收入17.5亿元，其中地方性财政收入9.3亿元；城镇居民人均可支配收入14500元，农村居民人均纯收入7200元。三次产业的结构比例为11.2:55:33.8。在国家统计局2005年公布的全国经济社会综合实力百强县名单中，长兴县排名第51位。

　　尽管长兴县城镇居民与农村居民人均纯收入的比例低于全国平均水平，农民人均纯收入及其增长幅度显著高于全国平均水平，但从上世纪90年代中期到2003年，长兴县的城乡居民收入差距在不断扩大。而且在社会事业发展和公共物品供给上，农村医疗卫生、教育事业、环境治理等方面均明显落后于城市。可见，长兴县存在着严重的城乡差距问题，而且由于长兴县经济社会的迅速发展，农村与城市、农民与政府、农业与非农产业之间的矛盾已经以各种形式暴露。例如，由于工业和城市发展而造成的用地矛盾，由于非农产业发展而导致的污染问题，长期积累的农村公共产品供给不足问题等。这些矛盾和问题在部分地区呈现激化的趋势，如果处置不当，不但影响经济发展的可持续性，而且社会矛盾会继续积累并在更大范围内激化。作为我国经济社会发达地区，长兴县较早地纳入了经济市场化和国际化的进程，人民不仅要求提高生活水平、改善城乡面貌，还要求实现制度上的平等与公正，这也凸显了长兴县统筹城乡发展的必要性、紧迫性。同时，长兴县也日益具备了缓解、克服上述问题和矛盾的条件或优势。多年的经济高速增长为政府着手解决城乡差距提供了财力支持；而某些矛盾的凸显也促进了共识的形成。

　　2004年3月，长兴县出台《城乡一体化行动纲要》，计划通过20年左右的努力，基本实现全县的城乡一体化。《纲要》将2007年前统筹城乡发展的工作重点设置为小城镇建设工程、农业“510”工程、村庄示范整治工程、乡村康庄工程、农村劳动力转移工程、农村社保工程、农村“园丁”工程、乡镇创卫工程等8项。

　　两年来，实施八大工程的初步成效在于:第一，农民收入增长幅度明显超过城市居民增长幅度，2004年城镇居民与农村居民人均可支配收入增长幅度分别为14.36％和14.50％，2005年则分别为8％和12％。第二，农村的公共物品、基础设施状况明显改善，农村居民生活质量明显提高，并且能享受有限的社会保障。第三，在实践中，政府内部对统筹城乡发展有了统一认识，部门之间推进城乡一体化发展的合力初步形成。第四，农村居民通过八大工程理解了政府的意图，提高了自身意识。统筹城乡发展、建设新农村的长兴经验可概括为:政府必须承担统筹城乡发展、建设新农村的主要责任，通过建立领导机制、政府体制创新等有效地整合资源、制订规划、组织实施；政府必须在建设农村基础设施、治理和保护农村自然环境、建立健全医疗、养老等农民社会保障体系、支持农业生产、发展教育事业等方面发挥关键性作用；政府必须尊重市场规律，重视社会力量，形成政府、企业、社会三者之间互补、合作的良好格局，合力解决实际进程中的困难；政府必须进行具体、系统的思维，制订并实施基于当地现实、适应当地现实、全面、渐进解决当地现实问题的公共政策。

　　当然，长兴县在统筹城乡发展、建设新农村实践中也暴露出了诸多问题和矛盾。比如，八大工程并未涵盖统筹城乡发展、建设新农村的所有内容，政府主导作用与政府越位的可能性并存，政府与企业、社会的协同模式仍需进一步探索完善，政府自身的运作机制有待于进一步创新等等。特别是建立统筹城乡发展的长效机制，成了当务之急。

　　毫无疑问，统筹城乡发展的长效机制的建立，取决于中央宏观政策环境的变化，取决于中央与地方政府经济社会事务的管理责权的合理划分等等。事实上，随着改革的不断深化，地方政府面临的制度创新成本和风险越来越大，它们对高层的制度供给需求不断增加。地方政府的改革举措越多，越容易显现其行为的局限性，也越需要制度的拓展空间。因此，综合性、整体性、体制性的问题必须由中央政府出来承担制度创新的角色。而在统筹城乡发展、建设新农村已经上升为一种国家战略的背景下，地方政府的体制改革、制度创新将对统筹城乡发展、建设新农村产生决定性的作用。如此而观，长兴经验的最大意义也正是表明了，推动社会的和谐发展已经前所未有地成为了各级政府的重要任务，制定科学的、统筹的、富有成效的社会政策已经成为了各级政府的关键职能，建立层次分明、功能清晰、高效负责的行政管理体制则是改革成功的前提条件。

　　作者系中山大学特聘教授、浙江大学教授、博导、博士

　　图：

　　上面说了，要统筹城乡发展。

　　晓苏