学习贯彻《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》笔谈 十年锻铸一利剑 ——论《决定》的环境保护战略思想的发展

　　任勇

　　从1981年至今国务院发布了5个关于环境保护工作的重要决定，相比较，10年后的2005年的决定反映了我国环境保护思想理论和战略与对策的最高水平，是一个系统创新、全面推进、重点突破的环保攻坚时期的纲领性文件，体现了国家痛下决心解决环境问题的坚定意志，可谓是——十年锻铸一利剑

　　在我国环保历史上，国务院分别在1981年、1984年、1990年、1996年和2005年发布了5个关于环境保护工作的重要决定。从历史来看，这些决定是与时俱进的，在继承中发展，在发展中创新，对促进我国不同时期的环保工作都发挥了决定性的推动作用。总体上，1981年和1984年的决定具有明显的环境保护发展初期阶段的特征，无论是环保的战略思想，还是重点领域及对策都显得还比较简单。从所处的形势和决定的内容看，1990年的决定标志着我国开始向环境污染全面宣战，尤其是1996年的决定意味着我国进入大规模环境污染防治的实质性阶段，污染控制范围广、对策较丰富、力度大。相比较，10年后的2005年的决定反映了我国环境保护思想理论和战略与对策的最高水平，是一个系统创新、全面推进、重点突破的环保攻坚时期的纲领性文件，体现了国家痛下决心解决环境问题的坚定意志，可谓是十年锻铸出了一柄保护环境的利剑。

　　1981年和1984年国务院关于环境保护工作的两个决定具有明显的环境保护初期发展阶段的特征。

　　十一届三中全会后，我国在上世纪80年代初进入了以经济建设为中心和改革开放的新阶段，第一轮经济增长高峰随之而来，年均GDP增速9.8％，环境污染问题开始凸现，在工业集中的城市和地区较为严重，生态破坏问题也较为普遍和突出。当时，美、德、日等发达国家的环境保护已进入大规模的污染综合和集中治理阶段，国际社会有关环境问题及相关新理念的研究开始进入活跃时期。然而，我国的环境保护仍处于初级阶段，管理体制尚未全面建立，立法工作刚刚起步，管理政策尚在建立和试验之中，且带有浓厚的计划经济和政府控制的色彩。

　　在这一形势下，国务院在1981年首次颁布了《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》(国发〔1981〕27号)(简称《1981年决定》)，并在1984年又颁布了《关于环境保护工作的决定》(国发〔1984〕64号)(简称《1984年决定》)。《1981年决定》的指导思想是，在国民经济调整时期，要根据中央关于在经济上实行进一步的调整、在政治上实现进一步的安定的重大方针，结合经济调整的各项政策措施，认真贯彻执行《环境保护法(试行)》，以积极的态度，千方百计把环境保护工作抓好。在管理理念上，加强国家对环境保护的计划指导是一个突出的特点。在政策手段上，“三同时”是防止新污染的主要手段，“三废”综合利用和安装污染治理设施是末端治理的主要措施。《1984年决定》的目的是，为了实现党的十二大提出的促进社会主义经济建设全面高涨的任务，保障环境保护和经济建设协调发展，使环境状况同国民经济发展以及人民物质文化生活水平的提高相适应。该决定首次明确了环境保护是我国的一项基本国策。《1984年决定》的重点内容是对建立环保体制和加强能力建设做出明确要求，包括成立国务院环境保护委员会、对相关部委的职能进行界定、在地方政府和大中型企业设置环保机构、将环保能力建设纳入中央和地方的投资计划。在政策措施上，《1984年决定》与《1981年决定》没有本质区别。总体上看，这两个决定具有明显的我国环境保护初期发展阶段的特征。

　　1990年颁布的《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》(国发［1990］65号)(简称《1990年决定》)标志着我国开始向环境污染全面宣战。

　　经过改革开放10年的快速发展，到1990年国民生产总值和国民收入较1980年都翻了一番，我国开始进入社会主义现代化建设的第二步战略发展阶段，即到2000年国民生产总值再翻一番，由温饱型社会向初步小康社会迈进。

　　同时，10年的快速工业化使污染物排放总量也大量增加，局部地区人为造成的自然生态破坏较严重。与80年代初期的环境污染问题开始凸现、工业集中的地区和城市的污染较为严重的情况相比，到80年代末期已演变为整体环境质量逐步恶化的严重形势。

　　在这一情况下，1989年召开了第三次全国环境保护会议。时任国务院环境保护委员会主任的宋健同志在会上做了题为“向环境污染宣战”的重要讲话。宋健在讲话中指出，如果我们还不猛醒，不采取断然措施，我们就无法摆脱生态环境继续恶化的趋势。因此，宋健提出要加强管理，向环境污染宣战。在第三次全国环保会议期间，参会代表都迫切希望国务院能针对新形势下的环保工作发一个新文件。尤其是地方代表，为了打开新局面，对一些重大问题，盼望国务院能有一个明确说法，以便使各级政府统一认识并贯彻执行。

　　另外，环境立法和环境管理制度在80年代取得了长足发展，为我国向环境污染宣战准备了较好的政策基础，推动了《1990年决定》的出台。1989年，我国第一部环境保护基本法——《环境保护法》正式颁布。至此，我国初步形成了包括宪法条款、环境保护基本法、环保单行法、行政法规、部门规章、环境标准、地方性法规和规章、以及环境保护国际条约在内的环境保护法律体系。同时，建立了较完善的环境管理的政策和制度体系，包括基本国策、“三同步三统一”指导方针、三大环境政策和八项环境管理制度。这些环境法律法规和管理制度的全面实施是当时我国环境保护工作面临的一个重要的新问题。

　　所以，《1990年决定》首先强调了要严格执行环境保护法律法规和依法采取有效措施防治工业污染，具体是全面落实八项环境管理制度，并将实行环境保护目标责任制放到了突出的位置。体现向环境污染宣战的第二个特征是，该决定首次对影响居民正常生活的污染企业、“五小”污染企业和危害城镇饮用水源的企业做出关停并转的要求，并把城市环境综合整治作为区域污染防治的重要抓手。另外，与80年代初的两个决定相比，《1990年决定》还有三个创新:一是强调了在资源开发利用中重视生态环境的保护，拓展了环保工作的领域，为上世纪90年代中期将生态保护与污染防治并重的环保战略的形成奠定了基础；二是根据当时国际环境合作日益活跃，世界环发大会召开在即的新形势，该决定首次提出要积极参与解决全球环境问题的国际合作；三是将环境保护宣传教育和环境保护科学技术发展放到了重要的位置。

　　1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》(国发［1996］31号)(简称《1996年决定》)标志着我国进入了大规模环境污染防治的实质性阶段。

　　1992年邓小平南巡后，我国进入第二轮经济增长高峰，GDP增速高达11.2％，1995年GDP总量是1985年的6.5倍。工业化进程明显加快，第二产业对GDP的贡献率达到历史最高值70.5％。城市化也以改革开放前2.6倍的速度持续发展，1995年达到29.4％。到1997年，我国国民经济提前实现了原定于2000年才实现的翻两番任务，基本上改变了我国长期存在的供给主导型的短缺经济。

　　上世纪90年代是国际社会环境保护运动和新理念最活跃的时期，其显著特征是可持续发展思想体系正式出台，并开始付诸实践。我国在推动可持续发展实践方面，制定了一系列重要的政策措施。同时，在《1990年决定》之后的5年多的时间中，我国在全面防治污染的实践方面积累了初步的经验，环境法制和政策建设也在不断完善。

　　综上，上世纪90年代中期的社会经济发展形势和环境形势，客观上要求我国必须采取大规模大力度的污染防治行动，相关的实践经验和政策也为这样的行动准备了条件。所以，《1996年决定》是顺应时代要求的产物，意味着我国进入大规模污染防治的实质性阶段。

　　2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发［2005］39号)(简称《决定》)是一个系统创新、全面推进、重点突破的环境保护攻坚时期的纲领性文件。

　　2005年《决定》的政治基础是，以胡锦涛为总书记的新一届中央集体的三大新政:科学发展观、和谐社会与和平崛起。它体现了国家重视环境保护的强烈的政治意愿。

　　《决定》颁布所面临的经济社会发展形势是，我国已进入全面建设小康社会的重要战略机遇期，工业化步入中期阶段，出现了第三轮增长高峰，2004年GDP总量接近16万亿元，是1995年的2.7倍。消费热点由温饱阶段的改善吃、穿、用，迅速向小康阶段的改善住行条件和提高包括环境质量在内的生活质量的转变。这样一个经济社会发展的阶段特征和粗放式经济增长方式意味着，我国资源环境承受着前所未有的压力。而且，未来15年，即在工业化基本完成之前，这一压力会越来越大，有专家预测，将是目前的4倍以上。

　　对目前环境形势的总体判断是，非常严峻，已成为全面建设小康社会的瓶颈约束，或者说是实现全面小康目标的一块短板。除了结构型、复合型和压缩型的特点外，松花江污染事件还警示我们，历史的累积效应使我国环境污染已进入安全事故的频发期。这一客观现实必然要求国家痛下决心解决环境问题，使环境保护工作进入全面攻坚阶段。

　　另一方面，我国从“九五”开始，结合国情，借鉴国际经验，在全面控制环境污染等方面积累较丰富经验和教训，开辟了“内”“外”两条战线，为环境保护的全面攻坚准备了较好的战略思想和政策基础。在环境管理的“内线”上，较完善的法律和政策体系体现出了四个特点:(1)在领域上，实现了从污染防治到污染防治与生态保护并重的拓展；(2)在污染控制的技术路线上，实现了从点源污染治理到区域综合整治和面源污染防治的延伸；(3)在环境管理战略思想上，实现了从末端治理向与源头和过程控制相结合、再到创建环境与经济双赢的实践范例的重要突破；(4)在环境政策体系结构上，逐渐形成了由法律手段、经济手段、信息公开、行政管理制度等多成分组成的综合体系。在环境管理的“外线”上，通过积极利用经济结构调整、淘汰落后工艺和生产能力，促进污染防治；通过大力发展循环经济，促进转变经济增长方式，减轻经济发展对环境的压力；反过来，通过环境管理手段，加快经济结构调整和优化，促进经济增长方式的转变。

　　综上，我国环境保护进入系统创新、全面推进、重点突破的攻坚时期，既有坚定的政治意志，又有紧迫的经济社会发展的客观要求，也有较好的环境保护战略思想和政策措施储备。

　　(作者系国家环保总局环境与经济政策研究中心副主任)