学习贯彻《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》笔谈 实现环评工作新跨越

　　祝兴祥

　　关键点:■要贯彻落实好《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，关键取决于环境保护能否真正参与到宏观决策中去。从现实情况看，环境影响评价、污染物排放总量控制、目标考核和责任追究制这三类制度是环保部门进入宏观决策的切入点，而环境影响评价又是其中最直接的途径之一。

　　■研究环评工作如何贯彻落实《决定》，必须站在政治高度，立足全局，对所面临的形势有一个客观、全面的认识。当前，全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，是我们所有工作的最根本出发点和落脚点。

　　立足全局:深刻认识环境影响评价工作面临的新形势

　　研究环评工作如何贯彻落实《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)，必须站在政治高度，立足全局，对所面临的形势有一个客观、全面的认识。当前，全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，是我们所有工作的最根本出发点和落脚点。从这样的视角出发，应从以下三个方面来认识环评工作面临的形势:

　　一是党中央、国务院高度重视环境影响评价工作。十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(以下简称《建议》)提出了建设资源节约型、环境友好型社会的重大战略，特别强调要实施环境影响评价制度。《决定》指出必须突出“预防为主”的方针，从源头防治污染和生态破坏，并明确要求各类开发建设规划和项目必须依照国家规定开展环境影响评价，有重大影响的决策活动必须进行环境影响论证。环境影响评价制度第一次被写入中央《建议》，并在国务院《决定》中被提到了重要位置，这是国家意志的体现，说明党和国家是从落实科学发展观的高度来看待这项制度的。

　　二是环境对经济社会发展的制约日益突出。长期以来，我国粗放型的经济增长方式导致了严重的环境问题。正如周生贤局长所指出的，环境污染最为严重的时期已经到来，未来15年将持续存在；同时突发性环境事件进入高发时期，特别是污染严重时期与生产事故高发时期叠加，环境风险不断增大，国家环境安全受到挑战。环境影响评价作为贯彻“预防为主”环保方针的重要制度，可以真正起到从源头防治环境污染和生态破坏的作用。因此，在新的发展阶段，环评工作要承担更大的责任。

　　三是环境影响评价直接关系到和谐社会的构建。随着时代的发展，人民群众的生活水平逐步提高，环境意识日益增强，对生产生活中环境质量的要求已越来越高。一些对公众利益产生重大影响的大规划、大工程、大项目在“黑箱操作”中上马，直接损害了公众的环境权益，因而导致了众多的不和谐因素。环境影响评价制度作为协调经济发展与环境保护的重要手段，为公众参与到环境保护事业中来提供了重要的平台，也成为最佳切入点之一。在环评工作中实现广泛的公众参与和政务公开，将十分有利于保障公众权益，从而促进和谐社会的建设。

　　把握重点:准确理解环境影响评价工作的新目标

　　要落实好《决定》关键取决于环境保护能否真正参与到宏观决策中去。从现实情况看，环境影响评价、污染物排放总量控制、目标考核和责任追究制这三类制度是环保部门进入宏观决策的切入点，而环境影响评价又是其中最直接的途径。为此要重点确立以下五方面的新目标:

　　第一，积极促进经济增长方式转变。温家宝总理明确要求，“十一五”期间必须把经济增长方式的转变作为关系全局的重大任务。《建议》指出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，以此推动经济增长方式的转变。从环境保护的角度看，转变经济增长方式就意味着从以环境换取经济增长向以环境优化经济增长转变。要实现这一转变，一个重要环节就是通过环评来回答经济增长优化的标准是什么，如何优化，优化到什么程度等一系列问题。

　　第二，更为主动地参与经济调节。随着社会主义市场经济体制的进一步完善，环境影响评价作为一项法律制度，可以而且应当在经济调节中发挥重要作用。曾培炎副总理日前深刻指出，要将环境准入作为经济调节的重要手段，这对环评工作提出了更高层次的新要求，为我们指明了努力的方向。因此，在现有工作的基础上，强化经济调节的职能，尤其是对产业发展的定位、布局、规模、结构的调节，将成为环境影响评价在新阶段的目标。

　　第三，大力推动区域协调发展。《建议》要求各地区根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位。《决定》进一步提出了促进地区经济与环境协调发展的指导方针，要求各地区根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。

　　第四，扎实推进社会主义新农村建设。《决定》深入贯彻五中全会精神，第一次将农村环保作为环保工作的重点，要求着力解决土壤、农业和村镇污水、垃圾污染，推进生态农业发展，促进农民生活质量提高、乡村环境整洁，从而为环境影响评价确立了为新农村建设提供坚强保障的工作目标。要贯彻好中央的这一系列精神，就必须通过环境影响评价使得农村地区的发展规划、建设项目建立在环境承载力的基础之上，切实保障农村地区的环境安全，以此有力地推动社会主义新农村建设。

　　第五，加快构建社会主义和谐社会。建设社会主义和谐社会是党和国家确定的重要发展目标，而环境影响评价事关人民群众的切身利益，直接关系到和谐社会的构建。《决定》明确要求健全环境保护的社会监督机制，鼓励公众参与规划和项目的环评。因此，环境影响评价的新目标之一就是积极保障公众在发展规划的编制与实施、工程项目的建设与运营中的环境权益，提高公众对涉及其利益的发展规划和工程项目环境影响的认识，妥善化解环境问题带来的社会矛盾。

　　注重实效:全力实现环境影响评价工作的新跨越

　　《决定》颁布之后，环境影响评价工作面临着新的任务和要求，环境影响评价必须高质量地完成《决定》提出的七项重点任务，尤其是要保障饮水安全。为此，当前要重点做好以下几个方面的工作：

　　以更大的力度推进规划环评

　　《决定》明确指出“必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环境影响评价”，并要求各级环保部门“负责召集有关部门专家和代表提出开发建设规划环境影响评价的审查意见”。我们将全面贯彻《决定》，依法承担起组织对各类规划环境影响评价文件审查的职责，以更大的力度推进规划环评，使规划环评促进产业发展规模适宜、生产力布局合理、经济结构优化，推动区域协调发展的作用得以充分发挥。健全规划环评“部门编制，公众参与，环保审查，政府审批”的管理机制。建立健全规划环评硬性制约机制，凡列入规划的项目，且规划未依法进行环评的，环保部门应不受理项目的环境影响评价文件。继续做好规划环评的试点工作，带动有关省、市、重点流域和重点行业根据辖区、行业特点开展规划环评。加强研究，通过规划环评从发展战略上对不同地区分别明确优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的总体要求。积极推进流域规划环评，实现“在保护生态基础上有序开发水电”。抓好钢铁、煤炭、林纸一体化等重点行业规划环评，通过规划环评推动产能过剩行业发展速度、规模的调整。结合社会主义新农村建设，组织开展有关乡村建设规划、农村产业发展规划、城乡统筹规划、矿区开发规划等的环评。全方位加强规划环评的基础能力建设。探索有效途径，提高规划环评的效力，使其真正在地区经济和社会发展的综合决策中发挥作用。

　　对建设项目实现严格的环境准入

　　贯彻《决定》的要求，以“不欠新账，多还旧账”的原则为指导，对新上项目严把环境准入关，做到增产不增污，努力实现增产减污。按照周生贤局长的强调要求，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。加大环境风险防范力度，防止重大污染事件对人民群众生命财产安全造成危害，对于位于特殊环境敏感区的建设项目，要推行“达标只是起点，无害才是目标”的新理念，提出特殊的环境准入要求。必须坚持以人为本，确保饮水安全，这是环评贯彻《决定》重中之重的首要任务，对于不能保证人民群众饮水安全的建设项目要坚决否决，做到环评不予审批，“三同时”不予验收。行使好环评审批权，坚决否决不利于增长方式转变和产业升级的建设项目，推动经济结构的调整，当前要特别重视与规划环评相结合，促进产能过剩行业的调整。按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，深入开展对不同地区环境准入标准的研究，并根据形势需要对标准及时修订颁布，合理引导投资方向，推动区域协调发展和产业结构优化升级。贯彻中央社会主义新农村建设的精神，对农村地区的水电开发、矿区开发、重大基础设施建设等具有重大生态环境影响的项目，尤其是可能导致污染转移的城乡或地区之间产业转移的项目，要严格把关，对有利于改善农村环境的项目要简化手续，给予有力支持。严格执法，加强“三同时”管理，加大监督力度。推进对生态影响较大的项目施工期实施工程环境监理的制度，使各项生态保护措施得以有效落实。

　　从根本上强化队伍能力建设

　　《决定》提出了八项国家重点环保工程，而环境管理能力建设工程又是其中最重要的一项。环境影响评价能否贯彻好、落实好《决定》，归根到底取决于我们的能力建设。我们将着力开拓队伍的宏观思路，广泛开展相关培训，使环评队伍真正具备宽广的世界眼光和宏观的发展思路，准确把握经济、社会、环境、资源之间的互动关系。全面提升环评专家和管理人员的综合素质，认真实施《建设项目环境影响评价行为准则和廉政规定》。加强对全国环评机构的管理和资质整顿工作，以市场化为改革方向，科学促进环评队伍的健康发展，推动环评单位的机构重组、强强联合、做大做强。同时，建设技术过硬的评估队伍，为环评管理提供有力的技术支撑，并提高对重大现实问题的研究能力。

　　有效开展公众参与和政务公开

　　环境影响评价的发展离不开人民群众的参与和支持，《决定》明确指出:“对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。”环境影响评价直接涉及人民群众的环境权益，我们将从促进和谐社会建设的高度出发，按照《决定》的要求，充分运用各种行之有效的方式和手段，逐步深化公众参与和政务公开，塑造真正的“责任环评”和“透明环评”。全面实施《环境影响评价公众参与暂行办法》，推进中小型建设项目公众听证的试点工作，拓宽公众参与的渠道和形式。继续推行“三公开”等政务公开管理制度，建立“一个窗口对外”的审批机制，加快环评审批电子政务建设，不断提高审批效率。

　　在“十一五”开局之际，《决定》为环境影响评价的长期发展指明了前进的方向，我们必须具备高度的责任感、使命感，围绕贯彻《决定》精神这一主线，不断创新工作思路，通过环境影响评价来真正推动环境保护参与综合决策，促进环境友好型社会的建设，实现经济、社会、环境的协调发展。

　　(作者系国家环保总局环境影响评价管理司司长)