《国务院关于解决农民工问题的若干意见》起草纪实

　　新华网北京3月29日电（记者徐京跃） 让农民工共享温煦的阳光——《国务院关于解决农民工问题的若干意见》起草纪实

　　在9亿农民的热切期盼中，3月27日，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》公布。这是国务院制定的一个全面研究解决农民工问题的重要指导性文件。

　　着力解决农民工问题，彰显了党和政府“立党为公、执政为民”的理念，是一项惠及亿万农民工的民心工程

　　《国务院关于解决农民工问题的若干意见》是在全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、推进全面建设小康社会进程的大背景下诞生的。

　　━━农民工是中国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的新型劳动大军。国务院研究室牵头完成的《中国农民工问题研究总报告》表明，目前，全国外出进城务工农民约1.2亿人，加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数超过2亿人。

　　━━农民工是中国产业工人的重要组成部分。据第五次人口普查资料，农民工在第二产业从业人员中占57.6%。在第三产业占52%，在加工制造业占68%，在建筑业占80%。

　　━━农民工是创造社会财富的重要力量。有专家测算，农民工每年给城市创造的增加值有一两万亿元，带回农村的现金收入在5000亿元以上。

　　农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。党中央、国务院高度重视农民工问题。特别是党的十六大以来，国家对农民工采取了积极引导的政策。

　　2004年、2005年、2006年，连续出台的三个中央一号文件都强调了解决农民工问题的重要性。刚刚公布的2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出，要加快转移农村劳动力，不断增加农民的务工收入。保障务工农民的合法权益。

　　在2004年中央经济工作会议上，胡锦涛总书记指出，我国总体上已到了以工补农、以城带乡的发展阶段。

　　在2005年中央经济工作会议上，胡锦涛总书记要求，各地区要切实保障进城务工人员合法权益，认真解决他们在工资待遇、工作环境、社会保障等方面的问题。

　　在事关亿万农民工利益的关键问题上，党中央、国务院知难而进，真抓实干，积极为解决农民工问题创造条件。

　　2003年、2004年，国务院办公厅就做好农民进城务工就业管理和服务工作、做好改善农民进城就业环境工作，连续发出通知。

　　温家宝总理多次对制定和完善关于农民工的各项政策作出指示。2005年2月，他在一份研究报告上作出重要批示，要求从深层次研究农民工问题，制定和完善涉及农民工的各项政策，统筹城乡发展，引导农民工合理有序流动，保护他们的合法权益，提高他们的整体素质，为他们进城务工创造良好的环境和有利的条件。并指出，要大力发展乡镇企业和县域经济，扩大农村富余劳动力就地转移。他还明确提出，在调查研究基础上制定一个指导性文件。

　　2005年3月31日，国务院第85次常务会议通过的《国务院2005年工作要点》，将“制定和完善涉及农民工的各项政策”作为一项重要任务。

　　根据国务院要求和温家宝总理指示，2005年4月初，国务院研究室牵头成立了农民工问题调研和文件起草组，中央17个部门、8个农民工输入输出大省和多位长期从事农民工问题研究的专家参加。经过近4个月的辛勤工作，形成了48篇农民工专题研究报告，基本掌握了我国农民工的历史、现状、特点和发展趋势，摸清了当前农民工面临的突出问题及原因，总结了近年来各地、各部门加强农民工管理和服务的做法和经验，理清了解决农民工问题的指导原则和基本思路。

　　看似寻常最奇崛，成如容易却艰辛。各地、各部门非常重视调研工作。劳动保障部成立了5个专题研究小组开展工作。全国总工会动员系统的力量进行调研工作。山东省组成3个调研组，分赴8个市近百个企业，广泛听取意见。广东省抽样调查了万名农民工、千个用人单位……

　　国务院研究室为了掌握第一手材料，先后到11个省市调查研究，实地考察了农民工比较集中的企业和居住区、农民工培训场所、劳动力市场、农民工子弟学校等，召开了各种类型座谈会50余次，广泛听取各方面的意见。课题组最终形成了近5万字的《中国农民工问题研究总报告》，为起草《国务院关于解决农民工问题的若干意见》奠定了基础。

　　一次次讨论、一次次调研、一次次修改，文件初稿在集思广益中形成。之后，又反复征求意见，数易其稿。期间，先后召开中央17个部门、14个省（区、市）政府有关部门负责同志、长期从事“三农”工作研究的领导和专家座谈会，听取对文件稿的修改意见。国务院研究室党组两次召开扩大会，讨论修改文件稿。

　　涓涓细流，汇聚成川。国务院办公厅印发各有关部门正式征求意见后，中央和国家机关41个部门共提出了10个方面的修改意见，进一步完善了文件稿，增强了可操作性。

　　2006年1月18日，温家宝总理主持国务院第122次常务会议，原则通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。文件从战略和全局的高度，明确了做好农民工工作的指导思想、基本原则和政策措施。这是中央统筹城乡发展、解决“三农”问题的又一重大举措。

　　2月7日，春节刚过，春潮涌动，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》正式印发。（未完待续）

　　9000余字的文件涉及农民工工资、社会保障、公共服务、权益保护等方方面面的政策措施

　　随着中国经济发展进入新一轮增长期，近5年来，全国农民工数量每年增加600万至800万人。大量跨地区流动就业的农民工春节返乡，使每年“春运”都形成蔚为壮观的“民工潮”。

　　让亿万农民工共享阳光，与亿万农民工分担风雨。胡锦涛总书记多次对清欠农民工工资问题作出批示，温家宝总理为农民追讨工钱成为佳话。党中央、国务院领导同志还对农民工子女义务教育、农民工培训、农民工劳动安全等问题给予高度关注。

　　各地开展了对拖欠农民工工资的专项治理，清理和取消对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，增加了对农村劳动力转移就业培训的投入，强化安全生产监管，积极解决农民工子女接受义务教育等。工作力度之大，为近年来所少见。

　　但农民工面临的问题仍然十分突出：

　　━━工资偏低且拖欠现象严重。据河南、四川和湖南三个农民工输出大省的抽样调查，农民工月工资只是城镇职工的60%，如按小时工资计算则更低。工资前清后欠仍然存在。

　　━━劳动时间长，安全条件差。据国家统计局2004年的典型调查，有些农民工日工作时间11个小时左右，每月工作超过26天。发生职业病和工伤事故比例高。

　　━━劳动合同签订率低，缺乏社会保障。据劳动保障部2004年对40个城市的抽样调查，农民工劳动合同的签订率仅为12.5%。农民工医疗保险参保率为10％左右，养老保险参保率为15％左右。

　　━━培训就业、子女上学、生活居住等方面存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。一些地方出现的“民工荒”，既反映了农民工不满意低收入的状况，又折射出经过专业技能培训的农民工短缺。

　　这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷，也引起了社会各方面的广泛关注。

　　在我国未来的工业化、城镇化、现代化进程中，农民外出务工将是个长期现象，农民工队伍将进一步扩大，解决好农民工问题是一个重大战略问题。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的制定，对于切实保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，对于促进城乡协调发展、全面建设小康社会，对于维护社会公平正义、保持社会和谐稳定，都有着重要意义。

　　遵照国务院领导同志指示，文件起草过程中把握了三个要点：

　　一是全面贯彻科学发展观和建设社会主义和谐社会的重大思想，从国家现代化建设和改革发展稳定全局的高度，认识解决农民工问题的重要性、迫切性、长期性和重大意义，以使各方面增强做好这项工作的自觉性。

　　二是正确把握方向和原则，从我国国情出发，坚持“两条腿走路”的方针，把解决农民工问题与走中国特色的工业化、城镇化、现代化道路结合起来，既要引导农民有序进城务工，又要扩大就地就近转移。既要尊重、善待农民工，切实维护农民工合法权益，又要统筹规划、合理引导、因地制宜、分类指导，重视吸取世界上有关国家的经验教训，防止大量农民盲目涌进城市特别是大城市。

　　三是坚持当前和长远相结合、方向性和操作性相统一。着重研究解决农民工最关心、最直接、最现实和社会上广泛关注的突出问题，对包括农民工经济、政治、文化权益等提出相应政策措施。既要着力完善政策措施，加强服务和管理，又要推进体制改革和制度创新。对有些暂时解决不了的问题，指出政策方向和解决的思路，为今后和各地探索留有空间。

　　细心的人会发现，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》全文10个部分、40条，9000余字，涉及了农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等各个方面的政策措施。字里行间体现了五条基本原则：公平对待，一视同仁；强化服务，完善管理；统筹规划，合理引导；因地制宜，分类指导；立足当前，着眼长远。

　　从事“三农”问题研究的专家学者认为，文件既有理论高度又有具体政策措施，既统筹全局又突出解决重点问题，既注意维护农民工利益又符合我国国情。

　　进一步解决农民工问题，必须用改革和发展的办法，政府、企业、社会都义不容辞

　　农民工是当前中国人数多、社会奉献大的劳动群体之一，也是合法权益容易受损害的困难群体。

　　国务院研究室课题组《中国农民工问题研究总报告》分析了农民工问题产生的四个深层次原因：

　　━━城乡分割的二元结构，是产生农民工问题的体制性根源。

　　━━相关法律不健全、法制不完善。在劳动保障立法和一些法规政策中还存在限制农民工的条款，对农民工群体缺乏明确的法律保护条款。

　　━━政府管理和职能转变不到位。一些地方政府对农民工的公共管理和服务缺位，在公共财政预算安排上也没有得到应有体现。

　　━━企业社会责任弱化、农民工自身素质偏低。一些企业招用工中不依法办事、不按政策办事的问题仍然严重。农民工中转移就业前没有接受过技术培训的高达76.4%。

　　解决农民工问题，也必须用改革和发展的办法，政府、企业、社会都负有义不容辞的责任。文件在政策措施上突出了三个层面：

　　第一个层面，抓紧解决当前农民工面临的突出问题，最主要的是权益保护和就业环境问题。从农民工的角度看，他们外出务工最关心的五件事是：能找到合适工作、及时拿到工资、劳动安全、工伤大病有保险、子女能上学。目前这些方面存在的问题还比较突出。为此，要为农民外出进城务工创造良好的环境和条件。

　　第二个层面，逐步解决城乡二元结构导致的深层次问题，最主要的是探索改革三项制度。一是实行城乡平等的劳动就业制度，建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场和就业服务体系。二是从各地实际出发，逐步地、有条件地改革户籍制度。三是探索适合农民工特点、符合我国国情的农民工社会保障办法。这三项制度改革，意义重大而深远，但也艰巨复杂，需要积极探索，稳步推进。

　　第三个层面，增加农民在县域内的非农就业机会，引导部分农民向小城镇转移。如此数量巨大的农村富余劳动力，不可能都进城就业。而要增加在当地的就业机会，就必然要发展产业，发展县域经济和乡镇企业，让一部分农民就近转移就业。这是城乡统筹解决农民工问题的一个重要方面，是一项战略措施。

　　改革和发展是解决前进中一切问题的根本途径，也是解决农民工问题的基本对策。

　　人们期待着，随着2006年春天的到来，在党和政府的关怀下，全社会进一步形成理解农民工、尊重农民工、善待农民工、关心农民工的良好氛围，2亿多农民工将共享更加温煦的阳光。（完）