审计纠偏的效果最大化需厘清市场与行政之区别

　　早报特约评论员 陆志明责任编辑 刘景 任大刚

　　3月29日，国家审计署发布今年第一号审计公告，公布了2004年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正结果。这也是我国第一份有关审计整改情况的公告。国内相关媒体甚至列出了审计结论与纠偏结果的对比图，以反映审计之后各相关部门的整改情况。

　　在普通大众的眼中，审计扮演着经济警察的角色，无论是政府还是社会大众都希望能有相应的职能机构来承担反对经济犯罪先行者的重任。但是实质上审计工作的职能并非如此。其肩负的责任更多地在于审查和清算政府机关、国有企业以及具有国有性质的事业单位的经济财务状况，然后将这些审查信息反馈给政府相关部门，由相关部门做出整改纠偏的计划，责成相关的负责人准确无误地执行这一计划。

　　从上述流程中我们可以精确地定位出审计工作的职责范围，基本属于资料收集、为决策部门提供参考意见的范畴。而非人们期待中的集审查监督、立法执法于一身的最终“经济执法者”。实际上，审查权与执法权、立法权的分离本身是合理的制度安排。试想如果三权合一，其结果会如何呢？无疑会成为滋生腐败的温床。

　　然而“三权分离”同样也不是十全十美的，所谓“有利必有弊”，权力的分离必将带来利益之间的博弈。审查权与立法、执法权的分离直接导致三种权力由不同的部门持有；而不同的部门之间存在或大或小的利益冲突；这些利益冲突将会影响审计之后纠偏的效率。如果不能将审计中观察到的问题加以纠正，则最初实施审计的效率难免大打折扣。

　　从此次媒体披露审计中出现的问题，以及纠偏的结果来看：涉及政府机构和中央企业的部分纠偏的效率较高，而涉及准公共部门的事业单位，如医疗、高校等机构，则纠偏的效率低下。如关于31个部门挤占具有专项用途的资金21.42亿元的问题，纠正率为70％；四家资产管理公司分别处分了191人，10户中央企业补交税金近亿元；但是对于高校及医疗机构乱收费问题，却仅仅解决了其中的一部分，仍有相当部分高校尚未做出纠正。

　　为何审计署对高校2003年的教育乱收费问题查得清清楚楚，但谈到治理时却是模模糊糊，一笔带过呢？这其中除了政府机构行政命令执行速度快以外，医疗及高校机构本身介于政府与市场之间的灰色地带恐怕难辞其咎。

　　审计的结果作用于最终纠偏者的渠道主要有两条：一是政府相关部门的行政命令；二是社会舆论压力。而前者的效应来得较为迅速，但其真实效率如何尚不得而知；后者的效应来得较为迟缓，甚至可能出现较多的争论，但只要秉承严肃认真、以理服人的态度，最终的效率应该是最高的。

　　目前高校和医疗机构财政上都实行“核定收支、定额或定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理体制。实际上财政和市场各占一部分。审计之后纠偏工作展开效率低下的主要原因应该在于审计工作无法将市场和政府的部分区分开来，致使通过行政命令途径的纠偏工作受到来自市场部分力量的抵制。而公众舆论的压力短期内收效甚微。

　　鉴于这种状况，不妨成立行政与市场分离的双重审计制度———让市场的归市场，让政府的归政府。当然这也要求首先政府与市场的职能在这些事业单位能够得到明确的区分，譬如医疗行业，国家对基础性医疗普及化，而对中高端的医疗服务由市场完成。这样两项审计职能就能由不同的审计机构完成，其效率也就能得到相应的保障。这也是未来我国医疗行业市场化改革的方向，可以说双重审计制度是适应未来改革需要的。

　　同时也应关注的是双重审计并不意味着国家对整体行业控制的缺失，相反，基于不同部门审计的相互比较借鉴，审计的准确性和有效性将会得到极大的保障。如果能够充分利用审计工作的纠偏作用，则经济建设将获得更为稳固的基础。