效能建设：提升政府公共服务水平

　　[提要]

　　加强政府机构效能建设，是保证我省实现经济跨越式发展的关键环节之一，其中重要的任务，就是转变政府职能、提升政府公共服务水平。为此，应从政府职能定位、政府绩效评估、公共财政体制、政府决策水平、公务员队伍素质和行政管理等方面加以创新。

　　 当前，省委、省政府启动了效能建设主题活动。加强政府机构效能建设，是保证我省实现经济跨越式发展的关键环节，而其中的一个重要方面，就是转变政府职能、提升政府公共服务水平。

　　为此，要进一步转变观念，从管理走向服务。公共服务是政府的首要职能，其根本理念是服务，尽管它把管理视为达到良好服务的基本前提和必备手段。从管理到服务，是基本理念的转变，由此决定实现各自治理目标的过程与结果有所不同。从一定意义上说，管理是以政府为了达到自身目标为取向的，而服务则是以考虑如何提高公众对公共服务供给的满意程度作为目标取向。这就在根本上要求政府管理的观念更新，把服务对象即人民群众的满意、取得最佳绩效作为衡量自身工作的准则。地方政府由于直接面对人民群众开展工作，强调服务意识更加迫切。要通过效能建设，把为人民服务的理念贯彻落实到具体管理行为之中。

　　切实转变政府职能，就是要从自身事务管理走向供给公共物品，强化公共物品与服务供给职能。与群众的需要相比，政府在公共服务方面还存在重视不够、投入不足、分配不公、质量不高等问题，这正是需要通过效能建设来逐步加以解决的。当然，政府提供公共服务也不应该是排斥其他服务主体的过程，毕竟政府公共财政的力量也有限，需要投入的领域也很多，许多问题也不能一下子解决。比如，中央下决心解决农村义务教育和群众看病贵、看病难等问题，都需要很大的财政支持，也有待时日，地方政府也是这样。政府要做的就是高度重视公共服务问题，切实把工作重心放到为群众提供优质高效的公共产品上，通过效能建设，提升政府服务水平和服务质量。

　　建构新的政府管理绩效评估指标体系。现有的以GDP增长为核心的考评体系只考核单纯的经济增长，而忽视了很多指标，如社会、人文、基础教育、公共设施、能耗、环境生态等。这种思路已经产生一些问题，需要认真对待。要在科学发展观思想指导下，建立新的有助于地区协调可持续发展的政府绩效评估指标体系。例如，南京市政府创建的“服务型政府综合评价体系”，政府的主要职能被量化为五大项20个指标，包括公共产品、服务能力、服务质量、行政体制、行政绩效。我们应注意借鉴先进经验，建构科学评价指标体系，综合全面地评价政府管理，引导政府机构加强公共服务功能。

　　完善公共财政体制是提升政府公共服务水平的重要一环。公共财政的主要功能应该是干预而不是投资，因此，要在保证经济持续稳定地增长的前提下，扩大公共项目支出，尽快从竞争性行业投资中抽身，从社会资本中获益。如果政府机构设置不合理，在职人员过多，这实际上就是“公共产品”的越位供应或虚耗。经济建设费用过多和公共支出的虚耗，挤占了稀缺的公共资源，侵蚀了政府的财力，使得社会急需的公共产品和服务如公共设施、社会保障、基础教育、公共卫生等等方面供给不足或无力供应。如果没有把财政的行为目标锁定在满足社会公共需要上，就会在社会公益事业方面投入太少、欠债太多，因此社会问题也会越积越多。要实现以人为本的发展目标，普遍提高全体人民特别是低收入群体的福利，就要在社会公共需要的领域加大公共财政资源的投入，加快从那些不属于社会公共需要的领域抽身，降低财政支出中用于经济建设的比重，压缩越位的公共产品和非公共产品的支出，把更多的公共资源用到真正社会公共需要的领域来。

　　提高政府决策水平。科学决策应当注重以下着力点：1、建立和完善政府首脑顾问制度，建立专业咨询专家库和公共决策案例库；2、发挥现有决策咨询机构作用，有条件的地方考虑成立战略问题研究机构、决策咨询中心；3、建立和完善社会公示和社会听证制度，疏通公众参政议政渠道，倾听群众呼声；4、建立重大问题集体决策、调研论证与责任追究制度；5、加强领导干部学习，提高谋划工作预见性；6、采用现代决策技术与方法；7、增强对公众参与政府决策的响应能力，在互动式决策体系中政府的主动性要强；8、明确不同层级政府决策管理权，不能随意决策，也不能滥用决策权，搞越级决策，比如在土地审批中越级审批。

　　提高公务员队伍整体素质，是提升政府公共服务水平的内在需要。“治国之道，惟在用人”，“为政之本，在于任贤”，这说明公共部门人力资源的重要性。温家宝同志在《政府工作报告》中指出“公务员的素质决定着政府的管理水平和效率”，把提高公务员素质与政府管理绩效紧密结合起来，把公务员队伍建设提高到关系政府自身建设的大局的高度。公务员既是公共管理者，也是公共服务提供者，面对公共事务日益复杂化的局面及社会公众不断多样化和更高层次的需求，公务员不能固步自封，以不变应万变。目前我国社会主义市场经济体制基本建立，市场机制正在经济发展和资源配置上发挥重要作用，良好的公民社会也正在形成。在这种情况下，公务员素质建设要紧随时代发展脉络，提高各级公务员行政管理能力，更好地应对政府管理过程中的各种情况。例如，在发生公共危机事件时，要求公务员队伍中既要有决策者和指挥者，也要有一定领域内的专业人员，因此，未来政府在公务员队伍建设上要注重综合性与专业性的结合，改变过去单一的人才知识结构和能力结构，使国家公务员队伍始终保持与时俱进的品质。公务员要具有依法行政能力，并且具体化到日常的管理行为之中，变为自己实实在在的行政行为。要做到这些，各级公务员必须具有法治观念和意识，具有相关法律法规基本知识，要有把这些意识和知识贯彻到实践中的能力，并且要使自己成为具体行政管理行为的责任承担者，对自身行为负责。

　　要改革行政管理方式。我国传统的行政管理方式，主要是以权力导向型管理为特征的。这种管理方式是在长期的计划经济条件下形成的，体现了政府全能主义和权力本位思想，政府处于社会的中心，对社会和经济生活进行大一统式的管理。这种管理是一种直接的、微观的、权力无限式的管理方式，是一种高度集权、政企不分、政事不分、政社不分的管理方式。这种传统的管理方式，在我国经济和社会的发展过程中曾发挥过重要的作用。然而，在当前我国建立完善的社会主义市场经济体制的新形势下，这种管理方式的弊端就越来越显现出来。它容易导致政府机构的膨胀和社会功能的萎缩，阻碍了市场机制的发育和企业活力的发展，容易滋生腐败现象和官僚作风，加大经济运行的成本，降低经济运行的效率，有些方面已成为生产力发展的主要障碍。而过多、过滥的行政许可，正是这种传统管理方式的集中体现。行政审批制度改革与行政许可法的实施，标志了行政管理方式改革进入新阶段。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会公共事务实施管理；充分发挥行政规划、行政指导和行政合同等方式的作用；积极推行问责制，依法规范政府管理，使行政管理逐步走向规范化；推广电子政务，扩大政府网上办公的范围，打造透明政府。（作者单位：省发展研究中心）