中国推进改革：从“零件制造”到“总体组装”

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　中央强调要站在“新的历史起点上”继续推进改革。站在“十一五”规划的起点，中国改革正试图从单兵突进转向综合配套改革

　　本刊记者 杨中旭

　　“中央通过十六届五中全会和‘十一五规划’，已经对新时期的改革做好了布局”，3月28日下午，国家发改委经济体制综合改革司司长范恒山对本刊说，“这一次的会议，已就中央的部署进行了落实。”

　　3月23日～24日，2006年全国经济体制改革工作会议选在上海召开。上海市浦东新区在去年6月成为国家级的综合改革试验区。并且，在今年“两会”期间，胡锦涛总书记参加上海代表团审议时指出，“要毫不动摇地坚持改革方向，进一步坚定改革的决心和信心。”

　　中央关于改革的决心和思路，近期以来通过连续发布的《中共中央关于‘十一五’规划的建议》、中央一号文件、国务院的《政府工作报告》及《“十一五”规划纲要》等重要文件，得到了具体展现。全国经济体制改革工作会议，则进行了更实际的改革部署。

　　在新起点寻求新思路

　　在本次全国经济体制改革工作会议上，国家发改委主任马凯在讲话中称，“十一五”期间，要抓住重点领域和关键环节，努力使“关系经济社会发展全局的重大体制改革”取得“突破性进展”。

　　他所强调的三个着力点是：第一，围绕消除不利于发挥市场基础性作用的体制机制障碍深化改革。“重点是改革行政管理体制、完善所有制结构、推进现代市场体系建设。”第二，围绕消除不利于贯彻科学发展观的体制机制障碍深化改革。重点是财税、金融、价格等方面的改革。第三，围绕消除不利于构建和谐社会的体制机制障碍深化改革。改革的重点是推进就业、收入分配、社会保障制度和教育、卫生体制改革，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构、有利于实现基本公共服务均等化的体制。

　　改革开放以来，“以经济建设为中心”一直是各级党委、政府工作的重中之重，而围绕消除不利于市场基础性作用的体制机制障碍深化改革，也已经持续了28个年头。“这样的改革模式，或许我们可以称之为‘单兵突进’。”中国经济体制改革研究会副会长石小敏说。

　　无可否认的是，“单兵突进”的经济改革，极大地促进了国强民富。“但这个身躯并不很健康，某个器官功能突出，其他内脏均显薄弱”，石小敏说，“马凯所讲的后两个着力点，正是在强化其他内脏的功能。”

　　这两个着力点所围绕的主题——科学发展观与和谐社会，分别诞生于距今不远的2003年和2004年。伴随着经济增长方式的畸形与社会发展的失衡，在“十一五规划”实施的第一年，中央开始反复强调在“新历史起点”上推进改革。“科学发展观与和谐社会就是新思路”，范恒山说，“本次会议则在寻找新方法”。

　　“零件制造”到“总体组装”

　　改革至今，因为单兵突进导致的“孤岛效应”而使改革搁浅的例子并非鲜见。仅以福建省石狮市为例。1988年，石狮市开始试点“小政府、大社会”，试行“转变政府职能”。当时，石狮党政合一，党委只有两个部门，政府11个部门。

　　但由于这种制度变革并未向深处推进，积累至今，在基层出现了党政事权不清、机构叠床架屋、人事纠纷难解等弊端，反而降低了效率。到2004年，石狮已党政重新分开，党委系列部门增至11个，政府18个。

　　不仅行政体制改革如是，经济体制改革的“单兵突进”也障碍重重。据本刊了解，不久前，中国经济体制改革研究会曾经在北京西山举行小规模的专家座谈会，从理论上对2006年的改革思路进行预热。据一位与会的学者回忆，中国政法大学研究生院副院长李曙光在提出“单兵突进应转向综合配套改革”的说法后，获得了与会者的一致赞成。

　　3周之后，范恒山在全国经济体制改革工作会议上做题为“站在历史新起点、实现改革新突破”的工作报告时，几度提及“综合配套改革”。这位拥有博士头衔的官员说：当前，社会主义市场经济体制建设已从分项推进的“零件制造”阶段转到全面完善的“总体组装”时期。任何一项改革都难以“单兵突进”，改革的综合配套性显著增强。

　　而在新的起点上的改革，更需要从制度上为改革提供保障，这也是一些改革者在试图寻找的改革“新方法”。3月14日，国内首部以改革创新为主题的法规《深圳经济特区改革创新促进条例》历经争议正式出台，“条例首次将政府与改革以法定的关系确定下来”，媒体评论说。该条例创新性的规定即是，创新改革可以“合理免责”，以鼓励和保护政府机构和官员在改革中勇于创新甚而试错。

　　这些迹象，均可视为从中央到地方，试图为进入“深水区”的改革寻找新动力和新方法的种种努力。

　　新的改革着眼全局

　　“实际上，综合配套改革早已开始”，范恒山说，“比如免除农业税、新型农村合作医疗、试行免费义务教育、非公经济三十六条等改革去年已经全面铺开”。

　　但是，这些改革在实施过程仍然遇到不少体制阻碍，政策的综合效应更需要各方面的配套以及更深入的改革才可显现。比如在农村改革方面，一位知情者告诉本刊，由于“农不养政”已成事实，村民乃至乡镇“自治”的雏形已经出现，农村合作金融浮出水面之日已不遥远。显然，金融改革具备为其他改革“保驾护航”的效用。

　　在农业税、合作医疗、义务教育先行之后，可以看到，无论是马凯的讲话，还是范恒山的工作报告，都声称要在今年着力推进财税、金融、投资、价格等方面的改革。“这些改革，都具有基础性、全局性的作用”。范恒山告诉本刊。

　　在本次会议上所做的工作报告中，范恒山对下一步改革做了这样表述：

　　在财税体制改革方面，要抓紧界定各级政府的事权，相应调整和规范中央与地方、地方各级政府间的财政收支关系，确保财权事权相匹配。推进增值税、企业所得税、资源税、物业税等改革，强化税收杠杆对市场主体行为的引导和约束。

　　在金融体制改革方面，要加快推进国有金融企业股份制改革，形成能动、自律、富有活力而又严于控制的微观金融基础。稳步推进利率市场化，强化金融杠杆的运用，充分发挥货币政策对金融和经济活动的调节作用。

　　在投资体制改革方面，要在进一步落实企业作为投资主体的自主权，健全投资宏观调控体系。在价格体制改革方面，要着眼于建立反映市场供求状况、资源稀缺程度和有利于协调发展的价格形成机制。

　　“这些方面中，最重要的还是财税体制的改革”，石小敏说，“因为这是重构中央与地方关系的根本”。

　　“对于财税、金融、投资、价格等基础性的改革，不能寄望于一朝一夕”，范恒山说，“类似农业税免除那样的重大利好，也不可能年年出现”。

　　“去年经济体制改革取得公认的重大成果，使得今年的改革任务更为艰巨”，范恒山说，“还是要着眼于那些单个部门改不了的配套性较强的事项做文章，在改革思路上要走出非此即彼、非予即夺的思维模式”。

　　按照惯例，《关于2006年深化经济体制改革的意见》在本次会议上被提交讨论。“稍后，我们将报国务院批准。到那时，今年经济体制改革的原则就将最终确定”。范恒山说。

　　(来源：中国新闻周刊，2006年第12期，总第270期)