中国推进市政公用事业改革应吸取国外市场化启示

　　特许经营是市政公用事业市场化的重要形式。

　　无论是法国还是智利，都通过特许经营的方式，在保证政府对公用事业拥有所有权的基础上，把公用事业的经营权授予开发建设的公司，从而将城市公用事业的建设和经营与企业的市场行为结合在一起。获得特许经营权的企业具有独立的法人地位，可以按照市场机制的要求独立经营，自负盈亏。一方面为公用事业建设提供了资金保障；另一方面，使公用

　　市政债券融资制度是解决公用事业资金短缺的重要渠道。

　　从美国的经验来看，收入债券在市政债券中所占的比重越来越高，收入债券在为市政建设融资方面发挥的作用越来越大。为了解决我国城市化进程中地方公用事业建设面临的资金缺口和融资困难，美国发行市政债券的一些成熟经验值得我们借鉴。从现实情况来看，在一般责任债券不可能短期内推出的情况下，可先发行地方市政收入债券。我国目前只有国债和企业债券两种主要债券品种，由于收入债券具有部分企业债券特征，可在企业债券名义下率先加以突破，通过发行企业债券的方式为市政公用事业建设筹资。事实上，近几年一些城市建设投资公司、基础设施投资建设公司发行的用于城市公用事业建设以及重大基础设施建设的企业债券已具有收入债券的某些特点，应在不断总结经验的基础上进一步加以改进和规范，使之更加符合国际规范和我国国情。

　　现阶段我国全面发展市政债券的条件尚不具备，短期内发展类似一般责任债券的地方政府债券难度比较大。就我国现阶段的行政管理体制状况而言，中央与地方的事权和财权划分仍不够规范，地方政府职能定位仍不尽合理，一些地方政府尤其是部分市县和相当数量乡镇政府的隐性负债已经比较高，加之地方财政负债缺乏强有力的制度约束，地方政府发行债券融资的必要的制度条件并不具备。一方面，在我国的地方财政不独立，预算约束是软的，地方政府并不是真正的最后还款人，中央财政往往不得不成为地方负债的最终债务人；另一方面，地方政府内部没有形成合理的监督和制约机制，有可能出现地方政府和立法机构的合谋，以便从上级直至中央获得更多好处的强烈冲动。正因为如此，我国现行法律不允许地方政府发行债券。但是，市政债券融资制度可以成为解决我国公用事业资金短缺的发展方向。

　　竞争是提高市政公用事业效率的根本途径。

　　英国市政公用事业私有化改革的最大贡献是，它客观上为市政公用事业中竞争机制的运用创造了制度环境。经济效率来自于竞争，如果不充分发挥竞争机制的积极作用，单纯的私有化并不能提高城市公用事业的经济效率。尽管英国的私有化运动不适合中国，但其将竞争引入市政公用事业领域这一点是值得肯定的，我国市政公用事业改革，应该把着力点放在通过推动市政公用事业管制体制改革，放松私人资本的进入壁垒，尽可能发挥市场竞争机制的作用上，以切实提高市政公用事业的经济效率。

　　政企分离是政府管理体制改革的关键。

　　英国在私有化改革前，市政公用事业实行的是以“政企合一”为特征的政府管制体制。20世纪80年代初，英国从电信产业入手，相继对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等主要公用事业实行私有化改革的同时，对这些产业的政府管制体制实行了重大改革。其改革的中心内容是：从根本上调整政府与企业间的关系，即把原来由政府直接干预企业经营活动的政企关系调整为由政府间接控制企业主要经济活动的政企关系，实现从以“政企合一”为特征的政府管制体制向以“政企分离”为特征的体制过渡。这无疑为我国市政公用事业的市场化改革提供了一个有经验支持的重要思路。政企分离在市政公用事业市场化改革中的关键作用表现为：在政企分离的管理体制下，企业才能形成作为市场主体所必需具有的经营机制；政府从市政公用事业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，提高了政府管制的效率。英国的市政公用事业在实行政企分离的管理体制后，政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业根据政府颁发的经营许可证有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现了企业经营机制的根本性转换。

　　政府管制政策的目标是实现有效竞争。

　　从英国私有化改革的经验来看，我国在制定以有效竞争为导向的市政公用事业政府管制政策时，可考虑采取“自然垄断性业务与非自然垄断性业务相分离”的政策。因为从总体上说，市政公用事业具有自然垄断性，但在特定的市政公用事业中，总是既有自然垄断性业务，又有非自然垄断性业务。显然，对于自然垄断性业务，应该只允许一家或少数几家企业经营，以维护规模经济；而非自然垄断性业务的规模经济不显著，则可由多家企业进行竞争性经营。总之，对同一产业的不同性质的业务实行区别对待，才能实现有效竞争，才能真正提高行业整体效率。

　　(来源：《瞭望》周刊)