评论：以公开和博弈防止“立法割据”

　　傅达林

　　“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”，对于我国行政立法中出现的少数“立法割据”现象，参加两会的全国政协委员、云南省政协副主席陈勋儒建议，行政立法应建立“四大制度”——立法回避制度;立法公开制度;立法参与制度，参与的核心是公平听证;立法经费预算和公开制度。这个提议值得认真对待。

　　目前，在我国行政法规、规章和规范性文件的制定上，可谓“五龙闹海、九龙治水”，从婚检冲突到收保护费的红头文件，类似法律规范之间相互“打架”的情况时有发生。究其原因，根本上在于行政立法过程很容易被一些部门所影响，一些行政部门在立法时“有利则争，无利则推，他利则拖，分利则拒”，造成行政立法不公正、不和谐的割据状态。

　　立法乃分配正义之艺术，是社会公正的源头。当各种行政手段在利益调整上力不从心时，代表正义的法律就成为实现利益公正分配的最佳载体，这种利益分配的功能，决定了立法自身应当保持中立和公正，适当“去部门化”，如此才能最终实现社会利益分配的正义性。但长期以来，由于行政法规专业性强的特性，实践中起草工作大多由政府部门负责，这为部门谋取部门利益和部门利益法制化提供了可能和机会，容易产生立法谋私等不良现象。这样的立法，不仅不能实现社会利益的合理分配，反而造成了利益关系的紊乱，将难以承载起分配正义的功能，也不利于和谐社会的构建。

　　可见，在有必要由行政主体承担立法职责的前提下，如何通过公正的立法程序确保行政规范的公正性，就成为法制建设的重中之重。笔者以为，一切旨在实现立法公正的程序关键在于民主，而民主的核心乃在于形成不同利益主体间的博弈。无数事实证明，缺乏博弈的决策容易偏执而失去正当性，只有在开门立法、阳光立法的基础上引入第三方机制，通过立法听证、立法公示等程序规则，将受立法影响的不同利益主体吸收到立法过程中来，实现各自的利益表达，并在相互博弈中达成最佳妥协，才能从根本上防止“立法割据”。为此，各级人大应当迫使行政立法过程从立项、起草、审议都向社会公开，由立法机构、专家学者组成中介立法机构起草法律文本，并形成主体部门、专家学者、普通百姓三位一体的立法博弈格局，通过多方博弈的方程式分化部门立法的利益集合，以增强行政立法的公正、统一、和谐。

　　行政立法是依法行政的源头。通过立法规范行政立法行为，在由多方利益主体博弈的基础上形成一种民主、科学、公正的立法机制，这是法律公开性的必然要求，也是行政立法破解割据状态、达致统一和谐的本质需要。行政立法要消除部门利益，植入最广泛的民意，从而为法治政府的构建提供可靠的保障。