城考创模新指标考政府推全面　　　 城考是约束 创模是激励 两大体系成为推进城市环保的总抓手助推器

　　本报记者 屈遐

　　近日，为贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)的精神，加强城市环境保护工作，国家环保总局对“十一五”期间，创建“国家环境保护模范城市”(以下简称创模)的指标和城市环境综合整治定量考核(以下简称城考)指标进行了一次调整。调整后的指标从2007年1月开始实施。

　　国家环保模范城市要在三方面发挥模范带头作用:贯彻落实国务院《决定》、建设资源节约型和环境友好型社会，以及执行《环境影响评价法》、《大气污染防治法》等环境法津法规。

　　负责此项工作的国家环保总局污染控制司城市处处长李蕾说，创模指标和城考创模指标都进行过几次调整，此次调整是以落实《决定》中城市环境保护工作要求和《“十一五”国家环境保护计划》中确定的城市环境保护任务为总体思路，以坚持“抓两头、带中间”，“考政府、推全面”为原则，逐步减少全国生活污水和生活垃圾无害化处理为零、空气质量超三级的城市数量，加快改善城市环境质量，提高公众对城市环境保护的满意率。由于城考扩大到所有的城市，所以对原来操作性不强的、过时的、技术性过强的、界定不清的指标进行了调整，使指标体系更加关注群众关心的身边环境问题，更加通俗化，简单易懂，便于操作。创模指标则重点突出了国家环保模范城市在3大方面的模范带头作用，即:贯彻落实国务院《决定》、建设资源节约型和环境友好型社会，以及执行《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等国家环保法律法规的时代垂范作用的内容。

　　据介绍，经过调整的两套指标体系，是城市环境管理中约束机制和激励机制的体现。城考指标是衡量市长环保政绩的必答题，创模指标是提高城市环保档次的选修题，两套体系作为推动城市环境保护工作的总抓手和助推器，全力推进我国城市环境质量的改善。

　　城考范围已从47个城市扩展到661个城市。目前全国参加城考创模的500个城市中，还有155个城市危险废物处理率为零，193个城市生活污水集中处理率为零，160个城市生活垃圾处理率为零。

　　15年前，根据《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》中明确的:各省、自治区、直辖市人民政府对本辖区内的城市环境综合整治工作进行定量考核，城考创模作为我国的城市环境管理的一项主要制度被确定了下来。经过15年的实践，城考创模对城市环境基础设施建设、城市环保资金的投入、改善城市环境面貌、提高城市环境科学管理水平，以及促进环保工作参与城市发展综合决策方面起到了积极作用。

　　作为一项具有生命力的制度，它必须具备与时俱进、适时调整的能力。城考创模制度已进行过4次调整，每一次调整，都是依据当时的环保工作重点和多数城市的实际情况，针对城考创模中存在的不适应地方进行了改革和完善。

　　李蕾说，此次调整，一是为了全面完成《决定》中“以强化污染防治为重点，加强城市环境保护，加强城市环境基础设施，到2010年，全国设市城市污水处理率不低于70％，生活垃圾无害化处理率不低于60％，着力解决颗粒物、噪声和餐饮污染等”的任务；二是为实现《国家“十一五”环保规划》确定的“城市环境质量控制目标和城市生活污水、垃圾处理等环境基础设施建设目标”；三是使指标简单、易懂、便于操作，重点考核城市环境质量、基础设施、排污强度以及公众对城市环境保护的满意率等指标，更加明确考核的对象是城市政府第一责任人，是政府各有关部门，而不只是环保部门。

　　据介绍，目前全国668个城市，参加城考创模的500个城市中，还有155个城市危险废物处理率为零，193个城市生活污水集中处理率为零，160个城市生活垃圾处理率为零。全国城市环境管理水平和环境基础设施建设能力总体较低，特别是中小城市、县级市环境基础设施建设相对滞后。这样的状况距“十一五”目标相去甚远。

　　为此，国家环保总局首先对城考创模范围进行了放量，将对原47个重点城市进行城考创模多年积累的经验全面推广到661个城市，并以统一要求、统一管理、统一实施的做法对城考创模体系规范化、制度化。同时，进一步明确城考创模的第一责任人是市长，城考创模考的就是市长，城考创模的分数将作为政府领导干部的政绩纳入年度考核中。原来那种只抓GDP的市长已经过时，必须重视协调发展才能成为合格的市长。不难看出，随着形势的变化和要求，城考创模制度更加广泛、更加深入、更务实地落实到社会生活中。

　　技术层面上，城考创模指标由“十五”期间的20项指标简化为16项，增加了“万元GDP主要工业污染物排放强度”和“公众对城市环境的满意率”等符合时代要求和亲近群众的指标，取消了操作复杂、受制于地区差异和自然限制的指标。其中“公众对城市环境的满意率”由国家统计局直属调查队按照调查质量规范进行调查，使得调查结果更加客观。

　　为加强城考工作，国家环保总局进一步规定，所有参加城考创模的城市应建立“城市政府领导，各部门分工负责，环保部门统一监督管理，公众积极参与”的城考创模管理体制，并切实把城考创模工作与地方政府环境目标责任制紧密结合起来，使城考创模真正落到实处。并要求城市政府客观分析本城市城考创模各项考核指标的工作差距，每年提出下一年度城市环境综合整治具体计划，明确各部门责任，并认真组织实施。创模新指标增加了对重大污染事故应急能力的要求，增加了对饮用水源地保护的分量，进一步强化对工业企业污染排放的监督管理，增加了新建项目的“环评”、“三同时”和规划环评执行率等方面的要求。

　　李蕾反复强调，城考创模和创模都是城市环境保护工作的抓手，一个是约束指标，必须完成；一个是激励指标，以自愿参加为原则。但是想要拿到“国家环境保护模范城市”的招牌，必须先进入城考创模成绩优秀的行列，然后才有资格申报创建。

　　因此，创模是城考创模的升级版。从1997年开始，8年的创建活动中，已获得此称号的城市切实成为贯彻正确政绩观、落实科学发展观的典范，并在推进区域的可持续发展。此次创模指标是在城考创模指标调整的基础上，为更加突出城市环境管理先进水平和模范作用而进行的调整。

　　据了解，为突出新形势下环保模范城市的先进性，创模指标进行过两次调整，此次调整，强调模范城市应该在贯彻落实《决定》上起到典型示范作用，创模指标突出体现了“构建社会主义和谐社会，建设资源节约型、环境友好型社会、发展循环经济”方面内容，同时，修改前的创模指标体系存在的主要问题是:随着公众参与意识增强，市民举报的污水明沟排放、餐馆油烟、生活噪声、机动车尾气等问题在现有的28项指标中不能体现，这就要求创模指标增加一些更贴近群众身边环境问题、易于理解的指标；其次，现行考核指标中缺乏加强环保部门自身能力建设方面内容，结果造成创模促进了城市环境基础设施建设，却没有提高环保部门自身长效监督管理的能力以及提高对工业污染的监管能力；再有现行指标设定中，还不能较好地体现出模范城市在执行《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护专项法律，以及推行排污许可证等方面应起的模范带头作用；另外一些城市虽然已经达到创模28项考核指标，但对考核范围之外的环境要素放松了监管，在一些模范城市所辖的县、乡发生的由环境污染引发的群体事件，直接影响了环境模范城市的先进性。

　　针对这些问题，此次对创模指标调整，增加了对重大污染事故应急能力的要求，将“近3年城市辖区内未发生重大、特大环境污染和生态破坏事故，制定环境突发事件应急预案并进行演练”作为基本条件，一票否决。增加了对饮用水源地保护的分量。突出资源节约型社会和建设环境友好型社会的内容，明确了模范城市单位GDP能耗和单位GDP用水量低于全国水平并逐年下降，以及万元GDP主要工业污染物排放强度、缺水城市中水回用率；设定了“清洁能源利用率”、“机动车尾气年检率”、“工业危险废物处置率”等方面的要求，并要求创模城市积极开展创建国家环境友好企业、绿色社区、绿色学校等活动。

　　新的指标进一步强化对工业企业污染排放的监督管理，将原来只考核工业废水达标率，扩展为考核重点工业企业污染物排放稳定达标率、执行排污许可证和安装污染源在线监控设施的内容；增加了新建项目的“环评”、“三同时”和规划环评执行率等方面的要求；通过具体指标的框定，强化了创模对工业企业污染排放的监管和环境保护能力建设的内容。

　　李蕾表示，新的创模考核指标对现在已经命名的国家环保模范城市也是一个新的挑战，从2007年1月1日开始，命名3年以上的国家环保模范城市将按照新的指标进行复查。

　　两套调整后指标的实施，将成为落实科学发展观，促进区域经济、社会、环境协调发展，推动资源节约型和环境友好型社会建设的助推器，并将带动重点流域、区域城市开展环境保护工作，带动全国“十一五”城市环境保护工作全面完成。