关键领域寻求突破各项改革相互衔接

　　关键领域寻求突破各项改革相互衔接

　　——市委市政府副秘书长、市改革办主任南岭解读《深圳市2006年改革计划》

　　本报记者张兴文刘伟

　　日前，市委、市政府印发了《深圳市2006年改革计划》，30项具体任务为深圳这片改革创新热土再次设立“航标”。新一轮改革从哪些方面切入？在内容上有何新意、亮点？对城市发展和市民生活究竟有何影响？体现了决策者在哪些方面的深层思考？带着这些疑问，记者专访了市委市政府副秘书长、市体制改革办公室主任南岭，请他对《改革计划》进行解读。

　　亮点一：突出深化行政体制改革

　　【关键词】职能转变资源整合

　　【核心提示】积极稳妥地推进行政管理体制改革，加快建设现代服务型政府。包括推进政府职能调整和行政资源整合，完善行政管理决策机制，深化行政审批制度改革，推进干部管理制度改革，深化财政体制改革，改革政府信息化管理体制，创新行政效能综合评估制度。

　　【改革要点】出台并实施《市政府各部门之间职能调整的意见》、《市区两级政府部分事权调整的意见》、《市政府重大决策公示暂行办法》、《深圳市重大投资项目审批制度改革方案》；出台《深圳市非行政许可类审批登记若干规定》；建立《职位说明书》制度；改革完善部门预算制度；推进电子政务和“数字深圳”建设；将落实科学发展观和发展循环经济的指标体系纳入考核评价内容。

　　【解读】在新形势下，着力推进政府管理体制改革，是解决我市经济和社会发展中诸多突出矛盾和问题的迫切要求，是深化其他领域改革的重要前提，也是全面提高对外开放水平的客观需要。今年我市深化行政体制改革的重点，是进一步转变政府职能和整合行政资源。

　　在转变政府职能方面，笼统地说，在市场经济条件下政府职能应定位在宏观调控、社会管理、市场监管、公共服务。具体来说，一方面，在一个城市的框架内，市、区两级政府在职能上应该各有侧重，区级政府应当将重点放在社会管理和公共服务方面，因此有必要对市、区两级政府以及街道办事处的行政职能进行相应的调整，以适应建设公共服务型政府的要求。另一方面，由于历史方面的原因，市政府各部门之间在某些方面还存在职能交叉、职责不清的问题，导致相互扯皮、推诿的事情时有发生，直接影响到行政效率和执行力。应当通过职能的调整、优化，进一步理顺部门之间的关系。

　　在行政资源整合方面，除了人、财、物的资源需要根据职能调整进行重新整合以外，目前存在突出问题是审批权集中度不高，政府信息资源还不能很好地实现共享，电子政务建设还有较大差距。这些问题都是加强政府建设的重要内容，需要通过改革创新来逐步解决。

　　亮点二：

　　突出建设创新型城市

　　【关键词】自主创新循环经济

　　【核心提示】突出市委市政府建设创新型城市的主战略，改革科技创新体制和政府创新资金配置方式，完善人才管理体制，加快自主创新的步伐，促进循环经济发展。

　　【改革要点】改革统计评价体系和干部政绩考核办法，利用价格杠杆和经济法规制度引导和调节企业和公众行为，促进资源的循环利用；出台《深圳市社会投资项目核准暂行办法》，进一步放宽对社会资本投资、技改的审批核准；整合市级财政各类科技资金，逐步探索委托管理的新办法；整合人才市场，改革政府人才资金使用管理办法，创新专家工作机制，改革人事档案管理体制。

　　【解读】创新型城市建设涉及资金人才、创新观念和社会氛围等。过去，深圳在发展自主创新上做了许多有益的工作，比如政府出资设立科技专项资金，建立高新投、创新投等风险投资机构，来支持创新型企业的发展，取得了一定的成效。

　　但是，由于体制所困，为避免风险，政府资金以及银行贷款，大多向有一定规模的企业给予倾斜，集中于成熟期的企业，而对种子型企业、创意性项目的激励扶持不够。现在必须改革政府创新资金的配置方式，积极发展多层次资本市场，要按照创新企业的成长链条来配套资源，根据创业企业不同发展阶段的资金需求进行有针对性的扶持。

　　发展循环经济，是事关深圳生死存亡的道路选择，需要在资金配置、公共政策和法律环境三个方面引导全社会的参与。虽然目前已有了循环经济促进条例，但还没有具体的评价体系和系统的政策资源，迫切需要有新的体制、机制，引导企业和市民的行为，形成有利于循环经济的市场运行机制。

　　无论是实施自主创新，还是发展循环经济，归根到底都离不开人才。但现有的人才管理体制，已满足不了深圳对创新型人才的需求，需要对人才评价、人才引进、人才流动等政策进行新一轮的改革，以推进人才资源开发使用的社会化、市场化，吸引海内外更多优秀人才加速汇聚深圳。

　　亮点三：突出“基层基础年”活动

　　【关键词】社会管理重心下移

　　【核心提示】突出“基层基础年”活动，推进基层党组织管理体制、街道办事处行政管理体制以及社区管理体制等方面的改革，为加强和改善基层管理提供有力的体制保障。

　　【改革要点】探索适应经济和社会发展需要的党员教育管理长效机制；提高街道办事处对辖区城市管理和社会管理的综合组织、协调、指挥能力，优化街道机构设置，实现管理重心下移；建立适应新形势的社会基层管理和服务体系，健全社会自治组织，加强社区建设。

　　【解读】开展“基层基础年”活动，是市委市政府旨在固本的重大决策。要管理好深圳这座城市，重在基层基础工作扎实。中共中央政治局委员、广东省委书记张德江到宝安调研时就指出，现在出现的一些社会矛盾、社会治安问题，都与基层基础工作密切相关。

　　宝安、龙岗两区农村城市化之后，镇政府改为街道办事处，但街道办并不是一级政府。从农村管理变为城市管理，这里面的跨度很大，基层基础工作就更加迫切，难度也更大。搞好基层基础工作，有一个投入问题，但更重要的在于体制问题。

　　如何着手？涉及三方面的工作：一是完善基层党组织管理体制，发挥党员的先锋、模范作用，将社区党组织和流动党员管理进行有机结合；二是探索街道办事处的行政管理体制改革，加强街道管理社会的能力，由过去侧重经济职能转向城市管理和社会管理，为市民提供安全、有序的环境；三是推进社区管理体制改革，探索基层党组织、社区工作站、居委会以及原农村股份公司如何分工、定位和协同。

　　亮点四：突出“城市管理年”活动

　　【关键词】公用事业和公用设施改善监管

　　【核心提示】突出“城市管理年”活动，创新体制机制，进一步提高城市管理水平。包括城市公用事业监管体制、大型公益性公共设施运营和监管体制、道路交通（公路）管理体制改革等。

　　【改革要点】改革完善行政执法和刑事司法的协调机制，对行政执法过程中触犯刑律的，要移送司法机关依法追究刑事责任；继续鼓励非公资本进入市政公用事业领域，建立市政公用事业特许经营监管体制；探索会展中心的运营和管理体制改革，推进音乐厅、大剧院、体育馆等大型设施运营管理的市场化改革；建立统一的市政道路交通管理体制。

　　【解读】以往在城市管理中，行政执法和刑事司法不对接，面对无牌无证乱摆卖、“黑诊所”、“黑网吧”、欠薪等社会问题，政府行政执法只能采取罚款、查封等的行政手段，对一些本已触犯刑律的“钉子户”、“老赖”们更是束手无策。

　　将行政执法和刑事司法机制对接，有利于促进依法行政向深层次推进。像去年对欠薪老板刑事拘留就起到了很好的震慑作用，大大提高了行政执法效率。行政执法与刑事司法互动，目前是已有尝试但没有制度化，需要在机制上做好衔接。

　　对公用事业的监管，考验政府的城市管理能力，因为水、电、气等事关城市发展和老百姓切身利益。深圳燃气、水务等公用事业单位，过去引入了国际战略投资者，促进了企业自身的经营机制转型。但市政公用事业要为市民提供有保障的优质产品和服务，必须进一步打破行业垄断，拓宽市政公用事业市场化范围，更要完善定价体系和监管机制。

　　音乐厅、大剧院、体育馆等大型公益性设施，是城市和市民的公共品，但由于体制原因，很多设施的管理单位机构臃肿，运营效率低下。在这方面，政府除了继续加大投入外，还应推行合同管理，即制定运营规范和标准，引入市场竞争主体管理，政府只扮演监管角色，以推动大型公益性公共设施管养的市场化改革。

　　亮点五：突出市民关心的问题

　　【关键词】社会事业创新体制机制

　　【核心提示】突出了广大市民关心的热点难点问题，深化医疗、教育、社保、社会救助以及公安司法等方面的改革，努力促进社会公平，增进人民福利。

　　【改革要点】启动执法机关公务员专业化改革；以创新公安派出所运作机制为突破口，改警种分工制为属地责任制和“巡逻制”，强化警种之间的联动；加强法官检察官队伍职业化建设，促进公正司法；探索公办医疗机构的“管办分离”，开放医疗市场，改革公办医院财政供养办法和医护人员薪酬激励机制；大力发展社区医疗机构；建立外来劳务工医疗保险制度；均衡发展中小学教育，深化教育内容改革；引导社会资本以多种方式投入文化事业，深化文化市场综合执法体制改革，推进文艺院团体制改革和机制创新；全面整合社会救助资源，完善慈善捐助制度。

　　【解读】治安、医疗、教育，是广大市民关心的热点、难点问题，解决这些问题，除了加大政府投入以外，更重要的是创新体制、机制。

　　以医疗卫生为例。如果我们仅仅是以加大投入作为核心，复制过去的体制，即使政府投入再多，也难以解决“看病难、看病贵”的问题。“看病难、看病贵”是一个带有普遍性的问题，涉及到公办医院的管理体制、医疗机构的补偿机制、医药管理体制、医务人员的激励机制等深层次问题。体制改革是彻底解决问题绕不开的结。

　　因此，今年提出探索公办医疗机构的“管办分离”，社康中心试行医药分离，改革公办医院的财政供养方式等体制性问题。“管办分离”是“政事分开”的一种探索。医疗卫生主管部门应当把主要精力放在全社会医疗卫生事业的规划、政策、市场准入、监管和执法上，兴办医院的功能要逐渐弱化，避免既当“裁判员”又当“运动员”的角色冲突。

　　亮点六：突出政府提供服务方式转变

　　【关键词】以事定费购买服务

　　【核心提示】突出了转变政府提供公共服务的方式和机制，积极探索“养事不养人”的新模式，为市民提供效率更高、质量更好的公共服务。

　　【改革要点】创新事业单位管理体制和运行机制，推进“政事分离”，进行“管办分离”、“管养分离”试点，探索“以事定费”的新模式，建立公共服务类事业单位财政监督管理制度；改革市政公用设施管养体制，扩大公用设施管养市场化范围，推进市政路桥、公路、公园管养的市场化改革试点。

　　【解读】目前政府提供公共服务的主要方式是，财政投入兴办项目，事业单位作为载体管养项目，财政按编制拨付事业经费养人。“以人定费”的模式不利于整个社会资源的合理配置，抑制了其他市场主体参加竞争，因而缺乏活力。

　　对公共服务，政府投入是必要的，但可以制定服务标准，引入社会力量来执行，政府可以“购买服务”，从而提高行政效率，减少财政负担。政府提供公共服务的方式和机制，凡是能用市场手段来解决的，都应当引入竞争机制。