新农村建设中的乡镇政府改革

　　和谐社会大视野⒇

　　郁建兴

　　我国著名农村理论、政策研究学者、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文先生日前在为我的《统筹城乡发展与地方政府》一书作序时写道:“推进社会主义新农村建设，必

　　改革开放后，针对乡镇政府存在的问题，我国乡镇体制经历了几个阶段的改革。根据张新光的概括，大体上可分为四个阶段，即1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；1986年至1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。在全面取消农业税、撤并乡镇与建设新农村的新历史条件下，新一轮乡镇体制改革即将开展。

　　20多年乡镇机构改革的经验表明，头痛医头、脚痛医脚的改革是没有出路的，而且常常很快出现反弹。近年来，理论界与实践界一直在探求一种能够从根本上改善乡镇体制的路径，其论点可归纳为撤销论、派出论、撤并论、彻底改革论、自治论等。其中撤销论认为，乡镇没有财力建立一级完全政府；乡级政府是当前农村许多问题的始作俑者；乡级政府功能已经严重萎缩；乡镇一级作为基层政权，没有历史依据，也没有现实必要。撤销乡镇政权，可将其权力上移到县政权，平移给乡(镇)民代表大会和乡(镇)委员会，下移给农会、农民合作经济组织或其他组织。派出论主张改乡级基层政权为县级政府的派出机构，在乡一级设办事处(乡公所)，作为县以下的行政组织。撤并论以减少公务人员、节约行政开支为目的。彻底改革论主张乡镇政府可以保留，但要实行彻底改革。而自治论则主张乡镇政府自治，村庄社会自治，或者主张村镇并列自治。上述几种观点之间的分歧比较大，至今尚没有出现占绝对优势的观点。但有一点共识是，乡镇政府出现的问题从根本上说是体制问题。

　　事实上，财政困难并不能成为撤销基层政府的理由。如果确实有许多职能非要由乡镇政府完成不可，同时乡镇政府又没有足够财政的话，我们更愿意去改革财政制度，而不是撤销乡镇政府。其次，历史上政府建制只停留在县一级并不能成为当代不能有乡镇政府的充分必要条件。再次，现存政府存在缺陷并不能成为撤销乡镇的充分理由，在具备充分理由之前，改革乡镇政府是最为可取的办法。

　　那么，如何改革乡镇政府？这里最重要的是了解乡镇政府所要治理的对象(主要是农村)的特点以及由此决定的农村工作的特点。农村属于“熟人社会”，农村社会的非市场化与非制度化，农村自治组织权威相对缺乏，不同地区的农村发展程度不同等，就是其中的重要方面。

　　在讨论乡镇政府职能转变问题时，我们要特别区分两个概念:一个是“职能界定”，解决“是什么”的问题；另一个是“职能定位”，解决“是经济发展型还是社会管理与公共服务型”的问题。在我们看来，乡镇政府的职能应该是什么的问题并不是一个真问题。因为乡镇政府的职能界定要么是相对于上级政府来说的，要么是相对于农村社会来说的。从前一种角度来看，如果把乡镇定位为县级政府的下级政府，乡镇必须处于县级政府与乡村社会之间，那么必然会造成几乎所有的县级政府的农村管理职能都必须通过乡镇来履行或配合。乡镇政府很大程度上就谈不上界定自身的职能(除非绝大多数农村管理职能可以通过县级政府及其部门与派出机构直接完成，而不需要乡镇的参与)。但如果乡镇政府不作为一级政府而是作为具有某种特定职能的派出机构的话，乡镇机构的职能界定问题也就没有什么意义或者被取消了。从对农村社会的角度来看，乡镇政府的职能界定涉及到乡镇政府从哪些方面、多大程度地介入经济、社会领域中去的问题。但这个问题有个前提，那就是乡镇政府必须对这种介入有主动权。但事实证明，这种前提是不存在的。作为地方政府的末端，乡镇政府没有选择自己职能的条件。

　　由此，乡镇政府改革的核心问题是对乡镇政府的职能予以定位而不是界定。对此的回答就是，乡镇政府必须从发展型政府转变为公共服务型政府。

　　(黄红华对本文写作也有贡献)

　　作者系中山大学特聘教授、浙江大学教授、博导、博士