评论：从地方政府的视角揭示渐进式改革成功的奥秘

　　地方政府经济实力的提高所引起的谈判力量的变化导致了重建新的政治、经济合约的努力

　　从地方政府的视角揭示渐进式改革成功的奥秘

　　我国选择了一条渐进式推进市场化进程的改革道路，它具有纵向推进、增量改革、试点推广、利用已有组织资源推进改革等特征，这种渐进式改革在以较低的摩擦成本启动市场化改革方面发挥了重要的作用。随着放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，拥有较大资源配置权的地方政府成为同时追求经济利益最大化的政治组织。地方政府经济实力的提高所引起的谈判力量的变化导致了重建新的政治、经济合约的努力。当利益独立化的地方政府成为沟通上级政府的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节时，就有可能突破上级政府设置的制度创新进入壁垒，从而使上级政府的垄断租金最大化与保护有效率的产权结构之间达成一致，导致市场化进程的不断深化。

　　财政包干体制的实行与地方政府行为的变化

　　在传统计划经济体制下，我国实行的是统收统支的财政体制，地方政府官员所追求的效用函数，如津贴、权势、声誉、产出与管理的复杂程度等与预算规模正相关，而地方政府的预算来自中央政府。所以，地方政府的首要目标就是通过与中央政府讨价还价不断扩大预算规模，膨胀行政机构。实行市场取向改革以后，地方政府的目标函数和约束条件发生了重要的变化。一方面，实行分灶吃饭的财政体制后，地方政府的预算规模主要取决于以下两个因素:一是与本地经济发展水平相联系的财政收入规模；二是中央和地方分享财政收入的比例。由于分享比例经过一对一谈判已预先确定，所以地方政府可支配财政预算规模直接与本地社会总产出水平正相关。即使实行分税制后也没有改变这种财政包干的特征。上级政府在下放财权的同时，也下放了部分事权，如地方政府要为当地的居民提供公共产品以及为市场化改革提供必要的保障等。当地方政府以一预先确定的比例包干财政收支时，它就不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，已逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织；另一方面，改革之初推行了行政性放权战略，即上级政府根据决策权的重要性不同，把一部分经过选择的决策权下放到地方或部门，这使拥有较大资源配置权的地方政府获得了实现地方利益最大化的手段。而价格的逐步放开及相当一部分生产资源直接进入市场，使地方政府有可能凭借经济实力争夺稀缺资源。

　　财政包干制实现以后，不仅仅改变了地方政府的行为，更重要的是就此形成了中国特有的地方与地方之间的竞争，GDP就成了最重要的度量竞争优劣的指标，发展本地经济就成为地方政府官员的强烈冲动。于是，你如果用西方经济学教科书中关于对政府的分析套用到中国的地方政府，肯定无法揭示其真实的行为特征。因为，他们不再是纯粹的政治家，而成为政治企业家，即他们在政治系统里面活动，却通过谋求本地经济的发展来达到职位升迁等政治性目的。随着行为模式的变化，地方政府具有追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。由于地方政府作为一级行政代理人，可以利用政治力量主动地追求本地经济利益最大化，从而相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能力。

　　非平衡改革战略下的潜在制度收益与地方政府对制度创新进入权的竞争

　　经济利益独立化后的地方政府具有通过制度创新来营造有利于本地经济发展环境的动机，但这种创新需求并不是容易被满足的。因为，在改革权纵向配置的条件下，上级政府通常依据社会总产出与垄断租金最大化双重目标制定制度创新方案，并一般偏好于选择利用已有的组织资源推进改革的非平衡改革战略，即就改革的空间来说，采取先试点后推广的策略；就改革的时间安排来看，从增量改革推进到存量改革。获得改革优先权的试点单位通常可以在承担较小改革成本的条件下获得双重收益:一是由优惠政策带来的额外收益；二是改革先行一步的体制优势带来的制度收益。进入壁垒的存在，使这些收益具有“垄断租金”的性质，获得该租金的必要条件是从上级政府那里获得制度创新的优先权或进入权。

　　显然，个人或企业试图直接突破由上级政府设置的制度创新进入壁垒是很困难的，他们只能通过其所隶属的上级主管部门向上级政府间接显示其制度创新的需求。相反，地方政府作为纵向制度安排的行政代理人，既有动机也有能力为谋求有利于当地经济发展的制度安排而与上级政府讨价还价。

　　地方政府主要通过以下途径竞争可获得垄断租金的制度创新进入权:一是地方政府通过正式渠道(如会议、汇报、文件等)或非正式渠道(如游说、找关系、走后门等)向上级政府传递反映本地利益的制度创新需求，并力图使这一需求转变为上级政府的正式制度供给方案，从而直接获得进入权；二是改革方案一旦形成后，地方政府为获得含有垄断租金的改革试点权而展开竞争。能否优先获得进入权，既取决于上级政府所认同的改革方向，也取决于地方政府讨论还价的实力和技巧；三是没有获得进入权的地方政府会通过“变通”的方式，以能否实现本地利益最大化的标准理解和实施上级政府的改革方案，使实际的制度安排或多或少偏离上级政府的制度供给意愿，从而变相获得进入权力；四是采取先斩后奏、暗中模仿试点单位的做法或另辟新径等途径突破进入壁垒，获取潜在制度净收益。

　　地方政府自发制度创新的事后追认

　　地方政府是为了追求经济发展，通过自发的制度创新营造了一个比其他地方更好的一种制度环境，来扩大招商引资的规模。如果我们把中国的改革分为两个阶段，那么上世纪90年代以前基本上是一个事前授权的改革，简单地说就是先有文件，后有改革。90年代以来，随着地方政府行为独立化之后，中国的改革基本上进入了事后追认的阶段，也就是先有改革，后有文件。这里所要关注的问题是，当地方政府的自发制度创新需求与上级政府的初始制度供给意愿不一致时地方政府是如何在给定的体制条件下突破上级政府设置的进入壁垒的？上级政府为什么会从最初容忍到最终追认地方政府自发的制度创新活动？

　　其实，地方政府通过突破进入壁垒获取制度收益的能力与其谈判实力有关，而这种实力又与当地的经济发展水平及体制环境有关。在给定的条件下，地方政府通常采取以下途径从事自发的制度创新:(1)“先做不说”。为了谋求有利于本地经济发展的制度安排，地方政府或者通过采用“改头换面”、“变通”、“重新解释”等方式理解和实施上级的“文件精神”，使本地的实际制度安排偏离上级政府意愿制度供给，变相获得制度创新的进入权；或者通过找“关系”、走“后门”来打通有关“关节”，使管制进入权的“关键人”对地方政府的自发制度创新活动采取“睁一只眼、闭一只眼”的态度，从而“悄悄地”突破进入壁垒；或者玩弄文字游戏，尽量使当地的自发制度安排与当时的政策条文不发生冲突，从而避开上级政府对进入权的管制；(2)“做了再说”。自发的制度创新刺激了本地的经济发展。随着经济实力的增强，地方政府开始有意识地通过各种渠道来“说”自发制度创新的绩效，希望通过制造声势和既成事实来获得上级政府的认同，争取正式的进入权。采取的方式通常有:邀请名人来访，由名人之口来“说”成绩；利用新闻媒体宣传当地的经济绩效；请名家写书或作文，总结自发制度安排的成功经验；召开新闻发布会或参加相关的正式会议，主动介绍当地的“独家创造”；向上级领导主动汇报等；(3)领导批示或题词，由“地下”转入“地上”。上级领导对于地方政府从事的制度创新能否正式认同具有至关重要的作用。因此，地方政府会想尽办法让上级领导在正式或非正式的场合表态，使其悄悄干的“事”合法化，如请上级领导来当地视察，促其题词，或向上递报告，争取上级领导的赞同批示，然后对外宣传上级领导的题词和批示；(4)“先养儿子，再领结婚证”。地方政府未经授权实施的制度创新一开始是个“私生子”，尽管它可能已获得上级或媒体的赞许，但如果报不上“户口”，其实施的新产权规则就得不到国家的保护。因此，地方政府会以增缴部分收益增量为代价，通过各种关系补办“结婚证”，为“私生子”报上“户口”，使其自发的制度创新获得上级政府的正式认可。

　　上级政府在多大程度上能容忍乃至追认地方政府的自发制度创新行为，除了取决于地方政府基于经济实力的谈判能力外，还有两个因素。一方面与权威扩散化程度有关。所谓权威扩散化是指下级政府利用上级政府授予的权威去做并未授权于它去做的事情。在自上而下的制度变迁中，正式制度规则的实施成本与权威扩散化的程度成正比。显然，行政代理层次越多，地方政府的经济利益越独立化，其讨价还价的能力越强，实施正式规则的成本就越高，提供给地方政府在正式规则的边际上发挥作用的空间就越大。这就是为什么越是经济开放和发展的地区、越是低一级的地方政府，其自发制度创新能力越强的原因所在；另一方面，它还取决于在地方政府为追求潜在制度收益而逐渐改变的制度结构中，上级政府从中获得的收益是否大于维持对进入权管制的成本。当地方政府愿意用上缴部分额外收益来换取上级的事后追认，而上级政府为保护旧的产权结构的成本大于其从新产权规则中获得的收益时，就会容忍和追认地方政府为追求更多的生产性利润所从事的制度创新活动。

　　地方政府制度创新的效率导向

　　尽管地方政府在实施制度创新时同样会面临维护等级规则与引入产权规则之间的冲突，但在中央与地方的财政收入分享比例已定的条件下，不仅地方政府追求可支配财政收入最大化目标依赖于企业利润最大化目标的实现，而且政府的垄断租金最大化目标(主要表现为职位的升迁、权力的稳定性、对资源的支配力及灰色收入等)的实现也与本地区的经济发展水平息息相关(在任期间本地经济上不去就可能丢官)，这又依赖于企业的扩张和效率的提高。所以，地方政府在界定和保护产权时更偏重于效率，并通过追求效率获取垄断租金，从而有助于化解等级规则与产权规则的冲突。

　　在通过行政性放权让利推进市场取向改革的条件下，市场竞争首先表现为地方之间的竞争，然后才表现为企业之间的竞争，即地方政府将努力凭借其行政权力及经济实力助本地企业一臂之力，从外部吸引稀缺资源，并帮助推销本地产品。地方政府的这种市场竞争行为具有两重性:一方面，它具有地方保护主义倾向，尤其是当本地尚无能力突破上级政府设置的制度创新进入壁垒而处于明显的竞争劣势时更会如此；另一方面，它又会充分利用各种政策创造优惠的投资环境，吸引资源的流入。

　　显然，地方政府为了在与其他地方的竞争中吸引更多的资源，刺激本地的经济发展，除了要求上级给予优惠政策外，也具有通过突破制度创新的进入壁垒构建一个相对有效率产权结构的动机，期望通过有效的产权保护和良好的投资环境吸引外资与内资的流入，通过明确微观主体的投资收益预期激励其创造更多的生产性利润，从而扩大地方政府的剩余分享额。当这种由地方政府推动的制度创新有助于激励行为人创造更多的生产性利润时，则社会中的特殊利益组织或集团的寻利活动未必一定会降低社会效率和总收入，而是也可能导致帕累托改进。

　　地方政府主导型改革逐渐向企业主导型改革的转变

　　在上级政府对制度创新的进入权进行管制的条件下，尽管地方政府与企业之间就决策权的分享及剩余索取权的分配方面存在冲突，但在如何争夺与优先进入权相联系的垄断租金方面存在很强的相互依赖性。这种合作博弈的实质就是企业在地方政府的帮助下，通过突破进入壁垒获得潜在制度收益，进而地方政府也分享这一收益。因此，地方政府与企业合作突破进入壁垒的过程实际上是通过明晰产权关系实现外部利润内部化的过程，它客观上推进了企业向自主经营、自负盈亏的市场竞争主体的转变。这就是为什么在改革先行地区，企业产权制度改革总是先行一步，企业捕捉盈利机会的能力强一些的原因所在。

　　当制度变迁由命令控制转变为谈判协调时，地方政府在我国市场化进程中就将产生双重效应:一是由优先进入权带来的垄断租金将诱发地方政府的寻利活动。只要一地突破进入壁垒，其他地方就会群起模仿。随着进入壁垒的全线被突破和垄断租金的消失，上级政府在制度供给中的主导地位就弱化了，它主要起到事后追认由地方政府和企业合作实施的制度创新行为；二是制度创新的中间扩散过程实际上是确立排他性产权的过程，即通过明确微观主体的收益预期实现外部利润的内部化，使地方政府和企业分享的剩余额同时增加。一旦企业获得了较大的自主权，就希望限制政府干预其自主捕捉市场盈利机会的行为，包括制度创新活动。地方政府尽管仍然具有控制企业的动机，但随着排他性产权的确立，政府控制企业的成本非常高，而采取“无为而治”的策略反而可以增强企业的活力，政府也可从中分享更多的剩余。从利益最大化原则出发，地方政府会约束不合理的行政干预。一些改革步伐迈得较快的地区在产权制度改革到一定阶段都提出了“小政府、大社会”的口号，政府职能的转变明显要比改革相对滞后的地区要快。

　　由此我们可以得出以下结论:一个中央集权型的计划经济国家有可能成功地向市场经济体制渐进过渡的现实路径是，改革之初的中央政府主导型的改革方式逐步向地方政府主导的改革方式转变，并随着排他性产权的逐步确立，最终过渡到与市场经济内在要求相一致的企业主导型改革方式，从而完成向市场经济体制的过渡。

　　作者系中国人民大学经济学院院长、教授、博导、博士