学习贯彻《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》笔谈 实现环保历史性跨越的突破口

　　■李海生

　　《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称“十一五”规划纲要)及《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)中都提出，到2010年，重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。完成以上任务，环境保护工作必须实现历史性跨越。

　　“历史性跨越”是指在一定历史条件下，落后者对先行者走过的某个发展阶段的超常规赶超行为，它不是单纯地通过强化现行的环境保护工作强度就可以实现的，必须从体制、机制等深层次问题着手，找准突破口，才能实现这种跨越。

　　突破口之一——实施经济与环境协同决策

　　科学发展观要求全面、协调和可持续发展，强调自觉利用好“生产力”这个纽带。科学技术是第一生产力，在人类社会历史上，生产力总是随着科学技术的不断进步而发展的，通过科技进步能促进经济和环境的协调发展。特别应当强调的是，环境也是生产力，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。

　　实施经济与环境协同决策，通过发展经济来改善环境质量，通过保护环境来提高经济效益。经济与环境这两种生产力的协同是环境保护工作实现历史性跨越的基点，是全面落实科学发展观的体现。

　　我国国民经济整体系统的有序性，是系统内经济、环境诸要素的协同作用所形成的，协同作用是形成系统有序性的内部作用力。例如在经济发展过程中，环境与资源的约束往往不被重视，现在看来就是一块短板，解决短板的问题，必须进行“板”的协同。协同是“双赢策略”的理论基础。

　　“十一五”规划纲要要求建立资源节约型与环境友好型社会，要实现这一目标，无论是长板——经济，还是短板——资源、环境都需要“靠拢”，需要“协同”，实施“经济发展与环境保护协同决策”是必要且可能的。

　　全面落实科学发展观，实施经济与环境协同决策，是环境保护实现历史性跨越的首要突破口。

　　突破口之二——完善法律体系加大执法力度

　　“十五”期间，我国加大了环保执法检查力度，但仍有一些企业“偷排污水”，一些小煤矿、小化工、小炼焦等死灰复燃、屡禁不止，其中一个重要的原因就是违法成本太低。

　　制定配套法规，增强环境法律、法规的可操作性，有效破解“违法成本低、守法成本高、执法成本高”的环保难题，是“十一五”环境法规建设的重要方面。未来五年，我国将制定《循环经济促进法》等与建设资源节约型、环境友好型社会相关的法律法规；制定《自然保护区法》、《生物安全法》、《土壤污染防治法》等法律法规和一系列部门规章。环境法律体系的健全，将会把我国的环境保护工作提高到一个新的高度。

　　保护环境，必须加大环境执法的力度，建立健全环境污染责任追究制度，让污染环境者“惧法”。例如，新加坡对造成污染的单位，一律追究一把手的刑事责任，正是严格的执法措施，才让新加坡在经济快速发展的同时，没有出现环境问题。环境执法要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚。检察机关也应积极参与其中，健全污染赔偿制度，真正实现“污染者付费”原则。

　　突破口之三——强化环境产权制度

　　环境的价值目前已得到广泛认可，价值的实现必然需要环境产权制度。不完善的环境产权制度，会导致企业的赢利行为所产生的环境负面效应外部化，让国家、社会和无辜的个人承担(比如发电厂周围的居民发现他们洗衣粉的消耗量因为工厂烟囱的排烟而增加)，这是违背经济学理论和环境法的正义和公平原则的。

　　此外，“环境的成本必须要由引入生产过程所需求的变革来偿还”，这也有必要明确环境产权，完善环境的价值核算体系(如竞标或者经济评估的价值核算体系)和公共环境产权的管理制度，克服“公地悲剧”，使企业造成的环境外部不经济性内部化，让生产者和消费者进入生产和消费的决策之中。如果产生环境污染和生态破坏的企业不愿意承担外部性内在化的成本，政府就有必要介入这类市场机制无法解决的问题，介入的手段包括法律确认、直接管制和经济激励等。

　　突破口之四——加强环保技术创新

　　环保科技适用性不强和环境准入条件不严格是造成我国环境形势严峻的两个重要原因。最近国家和有关单位已经加大了这方面的关注和投入，《决定》提出，通过建设环保工程带动环保科技发展，提高环境管理水平。国家环保总局把严格环境准入条件作为今后几年的工作重点，国家环保总局环境工程评估中心对此提出了制定红线指标的相关建议。

　　但是，若想真正解决环境污染和生态破坏问题，实现环境解放，促进经济、社会和环境协调发展，国家还应继续加大环保投入，加大对环保关键技术的攻关力度，进一步严格环境准入条件，将其作为宏观调控的重要手段。

　　目前我国环境监管能力薄弱，整体性较差，且形式多于实质。在地方保护主义盛行的情况下，这种监督检查根本解决不了问题。因此，应加大环境保护信息化建设(如数值模拟技术、卫星遥感系统与地理信息系统等)，预测污染状况，解决环境监管不到位的问题。

　　此外，根据环境污染状况，应制定各环境功能区及各行业环境准入条件，不断提高清洁生产水平，促进循环经济发展。

　　我们相信，实现环境保护工作的历史性跨越，将大大减轻经济快速发展带来的环境压力，不断改善环境质量，满足人民群众的环境需求，促进可持续发展。

　　(作者单位:国家环境保护总局环境工程评估中心)