环境优先：浦东发展的抉择转变

　　■夏光

　　浦东现在进入了一个新的发展阶段，它把环境优先作为今后发展的指导方针，这是一个主动的选择，是一个正确的抉择。

　　实施环境优先战略的必要性

　　环境优先的含义，是指环境质量应作为区域内各项工作的基本衡量标准，在其他工作与环境要求有冲突的时候，要服从环境保护的需要。“环境优先”是相对于“经济优先”、“经济与环境兼顾”等而言的，它是一个很高的要求，因此，实施环境优先战略是针对一些特殊区域而言的，并不是在全国都普遍适用。实施环境优先战略的区域，一般有两种情况:一是经济比较发达、环境容量资源已得到比较大的开发利用、环境压力比较大的地方。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》就指出“在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先”。在这种情况下，这个区域未来的发展主要是要改变结构、提升质量，此时实施环境优先就是为了促进这种转变，经济比较发达为实施这种转变提供了条件。浦东应属于这种情况。二是在自然条件非常脆弱，难以承载大规模经济开发活动的地区，或是在自然条件非常优越，大规模开发将毁坏良好的自然遗产地区，无论这些地区经济是否发达，都应该实施生态优先、环境优先，禁止开发或限制开发，国家对这些地区实行生态补偿和生态移民以保障他们的发展权利和发展机会。我国西部地区很多地方属于这样的区域。

　　可以看到，环境优先是一种发展理念。对于发达地区，实施环境优先的目的不仅仅是出于保护环境，而且是为了通过实施环境保护措施而提升经济质量。浦东由于正处在这样一个环境稀缺、经济转型的特殊时期，所以实施环境优先战略正逢其时。

　　历史的经验和现实的借鉴

　　我们先来看看日本的历史经验。“环境优先”的提法原来是在日本20世纪60年代的公害防治立法实践中出现的，当时日本经历了十多年的经济高速增长，出现了严重的环境污染和大量公害事件，成为当时世界有名的“公害列岛”，民众身体健康和生活环境受到极大损害，强烈要求立法防治污染。1967年日本国会通过了一批公害防治的法律(这届国会也由此被称为“公害国会”)，其中《公害对策基本法》第一条第一款规定这部法律的目的在于“保护国民健康和维护生活环境”，但同条第二款又规定“保护生活环境应与经济健全发展协调进行”，这就把保护环境限定在不妨碍经济发展的前提下，这实际上是“经济优先”的原则。在这种原则下，企业以“与经济健全发展相协调”为由，反对实施更加严格的环境标准，不愿出力治理污染，并且拒绝对污染受害者支付更多的赔偿损失费。政府受这个原则的制约，也不可能制订更高的大气、水质和土壤等环保标准。这种情况持续了多年，造成公害问题改善缓慢。鉴于这种情况，1970年日本第六十四届临时国会修改了《公害对策基本法》等项法律，删除了“维护生活环境要与经济发展相协调”的条款，实际上是否定了“经济优先”原则，确定了“环境优先”原则。从此，日本的环境立法力度加大，迫使企业大幅度增加公害防治投入，到1975年企业公害防治投资额达到历史最高水平，从而使日本从“公害列岛”的困境中走了出来，成为受到世界赞誉的“公害防治先进国”。在这个过程中，日本产业界积极开发污染小、效率高的新型技术和设备，对原有产业结构和技术路线进行了大幅度改造，使日本产业技术水平达到世界领先水平，形成了强大的产业竞争力。日本的这段历史说明，一种正确和适时的发展理念及其立法原则的确立，会对发展的路径和实绩产生巨大的影响。

　　在我国当下，环境优先的理念和实践也已在一些地方展开。广东省接受我们在《珠江三角洲环境保护规划》研究中提出的“在珠三角地区实行环境优先的总体方针”的政策建议，要求珠三角各城市按照环境优先的原则来布局和安排“十一五”规划，创新思维，细化措施，科学指引，用实际行动建设“和谐广东”。为什么要在珠三角实行环境优先的总体方针？这应该从珠三角的特殊地位来判断。珠三角是经济发达地区，在本世纪初人均GDP已达3万多元，进入工业化中后期，城市化水平高，人民生活总体上迈进小康，但同时环境污染也十分严重。根据国际经验，人均收入达到1000美元水平后，一个国家的经济和社会发展将面临新的选择。如果继续依靠过去的生产价格低廉来发展经济的话，优势将逐渐减弱。现在许多人为中国成为“世界工厂”而自喜，但实际上如果没有经济转型，那么发展的后劲就不足，就可能长期在同样的人均收入水平上徘徊。那么靠什么来促进转型？环境保护就是一个重要的切入点。通过实行环境优先原则，可以促使珠三角地区改变产业结构，转向更高级和更清洁的发展阶段。

　　长江三角洲具有与珠江三角洲类似的特征，因此珠三角地区实行环境优先对于长江三角洲也是具有借鉴意义的。作为长三角龙头的上海，正在重新审视其在未来区域发展中的地位和定位，浦东此刻提出实施环境优先战略，实际上是充当了长三角新发展龙头中的尖兵。

　　实施环境优先战略的建议

　　浦东实施环境优先战略，应该在几个方面采取与以往不同的做法。

　　第一，应根本改革对领导干部的激励制度。不应再以GDP等单一性的经济指标去考核和任用干部，而应根据环境优先原则制定一套专门针对浦东干部的考核任用体系，把环境保护、资源利用等作为重要的衡量标准。中国古代兵法说“上无疑令，则众不二听”(上级的指令必须保持一致性，下级才能贯彻执行)。如果一方面强调环境优先，另一方面又主要凭经济实绩来提拔任用干部，那就等于向干部们发出了“疑令”，他们就不会有积极性去贯彻环境优先的战略。

　　第二，将环境保护规划作为其他规划的基础。作为环境优先原则的体现之一，浦东新区的各项发展规划(包括产业发展规划)都应在环境保护规划的原则下进行编制。之所以要这样，是因为现在普遍的做法是先确定经济发展目标，然后再针对这些目标制定一些环境保护对策，这种规划方法是本末倒置的，它反映了经济优先而非环境优先的思维方式。

　　第三，应在环境保护立法和政策上有较大创新。目前浦东所遵循的环境保护法律法规，基本上与全国颁行的法律法规是一致的，而全国的法律法规因为要兼顾全国各地的巨大差异而不可能达到环境优先的程度，因此它对将实施环境优先战略的浦东而言是不够的。建议浦东用人大立法的方式明确宣示实行环境优先的方针，并在此原则下出台严于全国一般水平的环境保护法律法规，强化政府对于环境保护公共事务的管制责任和管理权力，特别是强化环境保护执法部门的职责和权威，建立环境保护的“强政府”，同时扩展公众享有的环境权益，鼓励公众积极参与环境监督管理。

　　第四，建立良好的环境保护治理结构。“环境善治”理论是近10多年来国际倡导的改革环境管理方法的理论和政策体系。我国在2003年南非可持续发展世界首脑会议上，参与签署的《约翰内斯堡宣言》就强调“良好的管治对实现可持续发展目标至关重要”。环境善治理论的主要思想是要在环境保护事务中充分发挥相关主体的作用，并充分利用法律、行政、经济和社会手段，改变环境保护由政府独力举办，并过分依赖行政手段的局面。环境善治倡导的手段主要有政府与企业结成伙伴关系、政府问责制、下放权力、发挥社会机构的作用、公众参与环境管理、环境信息公开化等。环境善治倡导的公众知情和监督权利，以及公众对政府的配合和补充作用等，都是能从根本上改变环保执法不力状况的措施。对浦东而言，在扩大公众参与环境保护方面，应加强环境权益保障的立法，扶持和引导建立环境保护民间团体。

　　浦东新区主动提出实施环境优先战略，在全国是一个创举，是一个前沿话题，值得我们认真关注和研究。

　　(作者单位:国家环保总局环境与经济政策研究中心)