沙尘暴频发拷问防沙治沙执法

　　法治时评

　　王社坤

　　 在防沙治沙领域，尽管防沙治沙法专门规定了“沙化土地的预防”这一章，但是行政机关的工作重点似乎一直是“治””而不是“防”。

　　行政机关还应当运用环境协议、环境贷款、环境技术支持和环境税费等影响-诱导型手段，抑制有可能造成土地沙化的行为，鼓励社会力量参与到沙化土地的治理事业中来。

　　沙尘暴的应对不单单是一个法律问题，甚至主要不是一个法律问题。因此，要把沙尘暴控制在预想的程度之内，无疑还还需要各个领域的合作，从不同的方面采取措施。

　　近日，沙尘暴在北京等地频繁登场，让人备受煎熬。那么，这些沙尘暴，究竟是天灾？还是人祸？这确实是一个问题！

　　自然状态中的沙尘，自然状态中的风，两者在某种条件下结合就演变成了沙尘暴，从表面看起来一切都是自然发生的，都是“天灾”。然而，如果我们追问，沙尘从何而来？这时就会发现，除去由于自然原因导致的沙化土地外，过渡放牧、开垦等人为原因造成的沙化土地是沙尘的主要来源。沙尘暴不纯粹是“天灾”，它也是“人祸”！因此，应对沙尘暴的最有效方式，只能是治理沙尘源，防止土地沙化！

　　林业局发布的《2005年中国荒漠化和沙化状况公报》称，我国荒漠化和沙化土地面积自1949年新中国成立以来首次双双缩小，已由“破坏大于治理”进入“治理与破坏相持”的阶段。这被国内部分媒体报道为“历史性突破”、“了不起的成就”。然而，大自然好像比较喜欢调侃人类，尤其是那些以大自然的主宰自居的人类。北京市民甚至还没有来得及享受这一利好消息，2006年初就遭受了更为强烈的沙尘暴侵袭。

　　看来我们不得不对我国现行的防沙治沙法律规范体系进行重新的审视，以免大自然用更强烈的沙尘暴对此进行嘲讽。我国现行防沙治沙法律规范是由防沙治沙法和土地管理法、森林法、草原法、环境保护法和水土保持法等法律法规中的防沙治沙规范构成的。从条文规定看，现行的防沙治沙法律规范体系内容比较全面，对防沙治沙的管理机构、防沙治沙规划、预防措施、治理措施和保障措施都做了规定。土地沙化问题严重的主要原因看来是在执法方面。

　　一个是执法观念问题。环境法的基本原则之一就是预防，因为有些环境问题的后果是不可逆的，即使其后果可以治理，但是可能需要巨额的资金，相对于采取预防措施在经济上是不合理的。然而，在防沙治沙领域，尽管防沙治沙法专门规定了“沙化土地的预防”这一章，但是行政机关的工作重点似乎一直是“治”而不是“防”。这一方面是由于所涉及利益主体的广泛性大大增加了预防工作的难度；另一方面也可能是因为治沙更容易出“政绩”。这也可以在一定程度上解释为什么我国每年投入巨资治沙，同时每年又有大量沙化土地出现，使得沙化土地的总面积总是居高不下。而实际上，防治沙尘应该防治兼重！具体来说，一方面在已经沙化的地区进行绿化；另一方面，在西北等生态条件脆弱的地区减少人类对于生态环境的影响，防止新的沙化土地出现。

　　一个是执法手段问题。环境保护在某种意义上可以看成是对环境有害行为的限制，这种限制首先是通过法律赋予行政机关的强制性执法手段保障实现的。但是由于行为主体的广泛性和行为利益的重要性，再加上依法行政的要求，强制性执法手段的效用大打折扣，因此出现了另外一类执法手段：影响-诱导型手段，它以经济利益赋予为条件，促使行为主体对环境有害的行为进行自我限制。在防沙治沙领域，行政机关无疑应当起到主导作用，应当充分运用法律已经赋予的强制性手段开展防沙治沙活动，但是这仅仅只是最基本的要求而已。在做好这些工作的基础上，行政机关还应当运用环境协议、环境贷款、环境技术支持和环境税费等影响-诱导型手段，抑制有可能造成土地沙化的行为，鼓励社会力量参与到沙化土地的治理事业中来。

　　最后是资金保障问题。在环境保护领域，尤其是生态保护领域，法律规定是否能够有效实施是和资金保障是否充分、资金是否有效利用联系在一起的。就我国防沙治沙的现状来看，正像1987年联合国环境奖得主布朗所说：这不是一个“是否有资金”的问题，而是个“如何选择”的问题，沙尘暴是个全国性的问题，地方政府的资金不足，中央政府应该采取措施。这也是我国现行法律规定需要改进的地方。有关资金的另外一个问题是如何使用这些资金。沙化土地治理的方式是植树还是种草，这是个科学问题，应当经过科学论证；而不应由行政机关官员在无知中盲目决定。而在我国专家意见对环境决策的影响还很小，我们需要建立正式的专家委员会，为环境决策提供科学支持。

　　上面谈到的问题并不能穷尽防沙治沙方面的所有问题，我们需要做的工作还很多。更进一步说，沙尘暴的应对不单单是一个法律问题，甚至主要不是一个法律问题。因此，要把沙尘暴控制在预想的程度之内，无疑还需要各个领域的合作，从不同的方面采取措施。

　　(作者为北京大学法学院环境与资源保护法研究所博士)