乡镇政府改革的策略与战略

　　和谐社会大视野(21)

　　郁建兴

　　2006年中央“一号文件”提出了乡镇政府改革的原则性意见，即“通过试点、总结经验，积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制

　　以中央文件精神为指导，结合上一篇文章的论述，我们对乡镇政府改革的策略与战略作出一些具体的思考。

　　第一，建设新农村背景下基层政府的执行力不能削弱。在征收农业税时代，税费的征收、计划生育政策的强制执行等成为基层政府的主要职责，而在后农业税时代，农村的社会稳定、农村公共产品与公共服务的供给、基础设施的建设与维护等渐渐成为政府的主要职能。温家宝总理在2005年12月29日《关于当前农业和农村工作的几个问题》的讲话中强调:“乡镇机构该履行的职能、该提供的服务，不仅不能削弱，还要逐步加强。”这句话并不能理解为要增强乡镇机构本身，而应理解为提高基层政府的执行力。

　　第二，转变政府职能定位，进一步规范乡镇行为方式。目前，很多乡镇政府工作者将经济建设置于乡镇政府职能之首。通过对乡镇政府的职能界定，我们已经看到，乡镇政府应该把职能从经济发展调整到社会管理与公共服务上来。政府尤其不能直接干涉微观经济领域，因为乡镇政府即使具有促进经济发展的职能，它本身也不应当充当经济活动主体，不能借用自身权威干预正常的市场活动，比如牺牲老百姓的利益搞招商引资。

　　实现基层政府职能定位的转变需要观念上的创新。其中一个重要方面就是树立正确的政绩观，运用正确的评估体系评价政府的绩效，改变以往以经济指标为主的政府考评指标体系，建立服务型的、综合型的政府考评指标体系。

　　第三，增强县级政府直接管理农村社会的能力。前面我们已经论证了基层政府职能界定目前只能以县级政府为对象，这也表明县级政府改革对于乡镇政府改革具有重要意义。在这里，我们关注的是怎样的县级政府改革能够给乡镇政府职能界定提供可能性。我们认为这种改革就是增强县级政府不通过乡镇政府而直接管理农村社会的能力。浙江省长兴县设立专职驻村指导员的制度其实已经反映出了这样的走向，因为不少驻村指导员来自县政府各部门。如果增加县级政府派出的驻村指导员的数量，赋予驻村指导员更多的权力，提高驻村指导员及其所在机构的地位，通过驻村指导员切实实现沟通信息、宣传政策、代理事务、协调纠纷等职能，那么县级政府直接管理农村的目标就可能实现。

　　第四，加强农村基层组织建设。具体措施包括:把某些原来由政府掌控的权力通过正式的方式委托给村级自治组织；增加乡镇驻村指导员的人数，扩大其职能；增加县级政府或者县属职能部门直接派出驻村指导员的数量，增加县级政府对农村的直接了解、渗透与执行能力；建立驻村指导员与村级自治组织成员联席会议制度，利用联席会议解决村域内的纠纷和简单的法律问题；建立由村级组织和驻村指导员代办简单审批事项的制度；加快农村的制度化、市场化，从基础设施建设、公共物品提供、教育与文化事业、就业与社会保障、生活习惯等方面改造农村，缩小城乡差距等。

　　第五，建立起财权与事权相对应的制度。必须不断扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。其中，既要保证乡镇政府农村工作的财政支撑，又要避免乡镇政府在新农村建设中扩大自己的机构和财政，可以运用县政府及其职能部门向农村直接拨款的方式来建设农村的基础设施与公共服务，乡镇政府主要起到政策落实、组织协调以及信息沟通的作用。

　　最后必须指出，乡镇政府的改革不能孤立进行，乡镇自身并不能解决自己的问题，乡镇的改革需要农村社会组织的配合，尤其需要县级政府及其部门改革的配合，改革的内容涉及到职能、机构与财政体制等各个方面。

　　(黄红华对本文写作也有贡献)

　　作者系中山大学特聘教授、浙江大学教授、博导、博士